Morgunblaðið | 7.6.2003 | 5:30 | Uppfært 11.6.2003 14:52

Reynt á gagnkvæmnina

Viðræður eru nú að hefjast milli Íslands og Bandaríkjanna um framtíð varnarsamstarfsins. Steingrímur Sigurgeirsson veltir fyrir sér hugsanlegri þróun.

Í bréfi því sem íslenskum stjórnvöldum hefur borist frá George W. Bush Bandaríkjaforseta kemur að sögn Halldórs Ásgrímssonar utanríkisráðherra fram að Bandaríkin vilji ræða breytingar á fyrirkomulagi varnarmála á Íslandi. Fyrir liggur að innan bandaríska stjórnkerfisins eru uppi hugmyndir um að herþotur varnarliðsins verði sendar frá Íslandi. Þar með myndi þyrlubjörgunarsveit varnarliðsins einnig hverfa af landi brott.

Flestar voru herþoturnar átján á sínum tíma en þeim var fækkað í tólf árið 1991 og síðan aftur í fjórar með bókun við varnarsamninginn sem gerð var í janúar 1994. Er það mat íslenskra stjórnvalda að með þeirri fækkun hafi þoturnar verið komnar í það lágmark er þyrfti að hafa til að loftvarnir Íslands teldust trúverðugar.

Utanríkisráðherra segir í Morgunblaðinu í gær að Íslendingar séu reiðubúnir að ræða breytingar á varnarsamstarfinu: "En við teljum hins vegar að það sé nauðsynlegt að hér séu loftvarnir og þær loftvarnir sem eru hér í dag eru algjör lágmarksviðbúnaður. Verða þessar flugvélar hér eða ekki? Þær voru miklu fleiri á sínum tíma. Það tókst samkomulag um það að skera niður í þetta lágmark, þannig að í næsta stigi, ef einhver breyting á að verða í sambandi við flugvélarnar, er um það að ræða hvort þær verða hér eða ekki."

Fyrir liggur að í næstu viku mun Davíð Oddsson forsætisráðherra væntanlega svara bréfi Bandaríkjaforseta og leggja þar fram áherslur Íslendinga í komandi viðræðum um framhald varnarsamstarfisns. Það samstarf á sér rúmlega hálfrar aldar sögu og áður hafa komið upp ágreiningsmál milli ríkjanna um framkvæmd samstarfsins. Fyrir rúmum áratug voru einnig uppi hugmyndir innan Bandaríkjastjórnar um að draga þoturnar í burtu frá Íslandi en í ársbyrjun 1994 náðist fyrrnefnd málamiðlun um að fækka þeim í fjórar með bókun við varnarsamninginn. Sú bókun var til tveggja ára og var ný bókun til fimm ára gerð árið 1996. Fundur bandarískra ráðherra úr utanríkis- og varnarmálaráðuneytinu með íslenskum stjórnvöldum á fimmtudag markar upphaf þess formlega ferlis sem nú er að fara í gang um framhald varnarsamstarfsins.

Hvers eðlis þær viðræður verða á eftir að koma í ljós.

Sjöunda greinin

Í sjöundu grein varnarsamningsins er gert ráð fyrir að ríki geti óskað eftir endurskoðun eða uppsögn á sjálfum varnarsamningnum. Greinin er svohljóðandi: "Hvor ríkisstjórnin getur, hvenær sem er, að undanfarinni tilkynningu til hinnar ríkisstjórnarinnar, farið þess á leit við ráð Norður-Atlantshafsbandalagsins að það endurskoði hvort lengur þurfi á að halda framangreindri aðstöðu og geri tillögur til beggja ríkisstjórnanna um það hvort samningur þessi skuli gilda áfram. Ef slík málaleitan um endurskoðun leiðir ekki til þess að ríkisstjórnirnar verði ásáttar innan sex mánaða, frá því að málaleitunin var borin fram, getur hvor ríkisstjórnin hvenær sem er eftir það sagt samningnum upp og skal hann þá falla úr gildi tólf mánuðum síðar. Hvenær sem atburðir þeir verða, sem 5. og 6. gr. Norður-Atlantshafssamningsins tekur til, skal aðstaða sú, sem veitt er með samningi þessum, látin í té á sama hátt. Meðan aðstaðan er eigi notuð til hernaðarþarfa mun Ísland annaðhvort sjálft sjá um nauðsynlegt viðhald á mannvirkjum og útbúnaði eða heimila Bandaríkjunum að annast það."

Tvívegis hefur reynt á sjöundu greinina

Tvívegis í sögu samningsins hefur það gerst að það ferli hefur verið sett í gang sem sjöunda greinin gerir ráð fyrir. Í fyrra skiptið árið 1956 eftir að þingsályktun um brotthvarf varnarliðsins og að Íslendingar tækju að sér rekstur og viðhald varnarmannvirkja var samþykkt á Alþingi þann 28. mars. Lýsti Atlantshafsráðið því þá yfir að full þörf væri fyrir varnarlið á Íslandi. Frá því var horfið að gera breytingar á stöðu varnarliðsins eftir að Sovétríkin börðu niður uppreisnina í Ungverjalandi síðar sama ár.

Vinstristjórnin er tók við völdum árið 1971 hafði brotthvarf varnarliðsins einnig á stefnuskrá sinni. Það dróst hins vegar á langinn að málið yrði tekið upp, ekki síst vegna þess að innan Framsóknarflokksins voru menn ekki á einu máli sáttir hversu langt bæri að ganga í þessum efnum. Það var ekki fyrr en í för Einars Ágústssonar utanríkisráðherra til Washington í janúar árið 1973 að málið var tekið upp við Bandaríkjastjórn með formlegum hætti. Um hálfu ári síðar, hinn 12. júní, tilkynnti Einar sendiherra Bandaríkjanna á Íslandi, Frederick Irving, að íslenska ríkisstjórnin hefði ákveðið að setja í gang það ferli sem 7. grein varnarsamningsins gerði ráð fyrir.

Samkvæmt því ferli varð NATO að gefa álit sitt á hernaðarlegu gildi Íslands.

Það var fyrst gert með greinargerð hernaðarnefndar bandalagsins 6. september 1973 þar sem fram kom að enn væri mikil þörf fyrir bandarískt herlið á Íslandi.

Fastafulltrúar bandalagsins létu málið einnig mikið til sín taka en þess má geta að Donald Rumsfeld, núverandi varnarmálaráðherra, var þá fastafulltrúi Bandaríkjanna í höfuðstöðvum bandalagsins í Brussel.

Á fundi 5. desember skoraði fastaráðið á íslensk stjórnvöld með ályktun að veita bandalaginu áframhaldandi afnot af Keflavíkurflugvelli.

Í mars 1974 kölluðu þeir Ólafur Jóhannesson og Einar Ágústsson Irving á sinn fund og lögðu fram drög að tillögum íslensku stjórnarinnar en þau gerðu ráð fyrir því í fyrstu málsgrein að varnarliðið hyrfi af landi brott í áföngum. Framsóknarmenn lögðu hins vegar mikla áherslu á það við Bandaríkjamenn að þeir svöruðu ekki tillögunum fyrir þingkosningar sem áttu að eiga sér stað um vorið. Niðurstaða kosninganna varð sú að vinstristjórnin féll og við tók ríkisstjórn Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks. Stefnubreyting varð hjá íslenskum stjórnvöldum í hermálinu og 22. október 1974 var gengið frá samkomulagi sem batt enda á ferlið er farið hafði í gang samkvæmt sjöundu grein.

Komnar á æðsta stig

Þær viðræður sem nú fara í gang við Bandaríkjastjórn verða ekki á grundvelli sjöundu greinarinnar, að minnsta kosti ekki fyrst um sinn. Málið er hins vegar jafnframt komið á það stig að ekki verður um bókunarviðræður að ræða, þ.e. að viðræðurnar snúist einungis um nýja bókun við varnarsamninginn, áþekka þeim er gerðar voru 1994 og 1996.

Með bréfi Bandaríkjaforseta til íslenskra stjórnvalda má segja að viðræðurnar séu komnar á æðsta stig og verði héðan í frá orðaskipti æðstu ráðamanna ríkjanna. Viðræðurnar snúast í augum Íslendinga ekki um tæknilega útfærslu varnarsamningsins líkt og viðræður um fyrri bókanir. Þær verða pólitískar viðræður þar sem reyna mun á hvort vilji sé fyrir hendi að halda í þá gagnkvæmni samningsins er hefur verið einkenni hans frá upphafi.

Forystumenn ríkisstjórnarinnar hafa lýst því yfir á síðustu árum að ef varnarsamningurinn tryggi ekki lengur varnir Íslands heldur sé einungis eftirlitsstöð fyrir Bandaríkin eigi ekki að starfrækja hana lengur.

Herinn burt?

Það má einnig velta því fyrir sér hver yrði staða Íslands ef bandarískt herlið hyrfi alfarið á brott frá Íslandi. Það gæti gerst með tvennum hætti. Annars vegar með uppsögn samningsins samkvæmt 7. grein og hins vegar með endurskoðun samningsins til dæmis á þann veg að hann fæli áfram í sér varnarskuldbindingar en ekki fast varnarlið.

Ef sú leið yrði farin að segja upp samningnum samkvæmt sjöundu grein sáttmálans færi málið fyrir fastaráð NATO og má þá gera ráð fyrir að leitað yrði álits SACEUR, æðsta yfirmanns evrópska herstjórnarsvæðisins.

Sá er ávallt Bandaríkjamaður og jafnframt æðsti yfirmaður herafla Bandaríkjanna í Evrópu. Núverandi SACEUR, James L. Jones, er sagður mikill talsmaður þeirrar þróunar innan hersins sem liggur að baki tillögum Bandaríkjanna varðandi Keflavík. Það er því ekki talið líklegt að mat hans verði frábrugðið mati bandarískra stjórnvalda.

Aukin ábyrgð

Ef Bandaríkjaher hverfur á brott myndi Ísland væntanlega alfarið taka við rekstri Keflavíkurflugvallar og bera ábyrgð á öryggi hans og viðhaldi. Í því fælist meðal annars að flugvellinum yrði haldið opnum allan sólarhringinn alla daga ársins til að tryggja flugöryggi á Norður-Atlantshafi. Þá yrði að tryggja öryggi sjálfs alþjóðaflugvallarsvæðisins og huga að öryggi flugumsjónarsvæðis Íslands. Að auki má gera ráð fyrir að efla yrði þyrlubjörgunarsveit Landhelgisgæslunnar þannig að hún gæti tekið við því hlutverki sem þyrlubjörgunarsveit varnarliðins hefur gegnt í gegnum árin.

Ísland yrði jafnframt áfram aðili að Atlantshafsbandalaginu og væri þá komin upp svipuð staða og á árunum 1949-1951, þ.e. frá því ríkið gerðist aðili að NATO og fram til þess að varnarsamningurinn var undirritaður.

Þá var í gildi Keflavíkursamningurinn er gerður var 1947 en með honum var Keflavíkurflugvöllur afhentur Íslendingum ásamt öllum óhreyfanlegum mannvirkjum til eignar og umráða. Einnig voru Bandaríkjunum heimiluð ákveðin afnot af flugvellinum. Var það í tengslum við millilendingar vegna hersetu Þýskalands. Velta má fyrir sér hvort Bandaríkin hefðu í dag þörf fyrir slík afnot vegna breyttrar tækni og aukinnar langdrægni flugvéla þeirra.

Engin tæknileg vandkvæði

Tæknilega séð yrðu engin vandkvæði bundin við aðild að NATO þó svo að hér væri ekki bandarískt herlið. Íslendingar myndu þá taka við þeim mannvirkjum sem hér hafa verið byggð upp á vegum bandalagsins og með styrkjum úr Mannvirkjasjóði NATO, s.s. hertum flugskýlum F-15-vélanna, Helguvík, flugbrautunum og ratsjárstöðvunum. Væntanlega yrði gerð krafa um það af hálfu bandalagsins að þeim yrði haldið við þannig að hægt yrði að nýta þau ef þörf krefði.

Ísland hefur til þessa ekki greitt í Mannvirkjasjóðinn þar sem að Bandaríkin hafa verið í fyrirsvari (host nation) gagnvart honum. Ef Ísland tæki að sér fyrirsvar gagnvart sjóðnum yrði þá að greiða í hann framlög og má gera ráð fyrir að þau myndu hlaupa á einhverjum milljónatugum árlega. Á móti gætu þá komið framlög til dæmis til að halda við mannvirkjunum.

Enn á þá eftir að koma í ljós hver niðurstaða viðræðna Íslands og Bandaríkjanna verður. Íslensk stjórnvöld munu eflaust benda á þegar Bandaríkin hafa í gegnum árin talið að þörf væri á auknum búnaði og aðstöðu vegna öryggisþarfa þeirra hafi íslensk stjórnvöld orðið við þeim bónum. Nú reynir á hvort sú gagnkvæmni, sem samningurinn gerði ráð fyrir, sé til staðar þegar öryggishagsmunir Íslands eru að veði.