Stjórnarskráin og beint lýðræði

Á SÍÐUSTU árum hefur grundvallarhugmyndin um beint lýðræði fengið vaxandi byr hér á landi. Morgunblaðið tók ákveðna forystu í málinu með birtingu aukablaðs The Economist árið 1997 þar sem sterk rök voru færð að því að beint lýðræði með beinum og óbeinum stuðningi af Netinu væri lýðræði 21. aldarinnar. Það, ásamt miklum umræðum í kjölfar synjunar forsetans á staðfestingu fjölmiðlalaganna, hefur leitt til þess að umræða um að taka upp þjóðaratkvæðagreiðslur hefur vaxið hröðum skrefum.

Grundvallarstefna

Ég tel sjálfsagt - einsog sá stjórnmálaflokkur sem ég sit fyrir á Alþingi - að áfram verði við lýði möguleiki til þjóðaratkvæðagreiðslu í krafti málskotsréttar forseta. Grundvallarhugsun mín er sú að ný heimild til þjóðaratkvæðagreiðslu verði einnig tekin upp í stjórnarskrá. Hana á ekki að einskorða við lög sem Alþingi hefur samþykkt heldur á ákveðinn fjöldi landsmanna að hafa möguleika á sjálfstæðu frumkvæði að því að þjóðaratkvæðagreiðsla verði haldin um stórmál. Þannig mætti í krafti beins lýðræðis útkljá tillögur um að landið verði eitt kjördæmi, óafturkræfar breytingar á náttúrunni svosem virkjun við Kárahnjúka, aðild að þjóðabandalögum, frumvarp um fjárreiður stjórnmálaflokka, fyrirmæli um aðskilnað ríkis og kirkju og aðrar breytingar á stjórnarskrá - svo dæmi séu tekin.

Í stjórnarskránni yrði mælt fyrir um fjölda eða hlutfall kjósenda sem þyrfti að fylgja kröfunni til að skylt væri að hafa þjóðaratkvæði. Í sumum tilvikum, einsog um breytingar á stjórnarskrá, er sjálfsagt að hafa þrengri skilyrði. Ágæt rök hníga að því að ákveðin mál væru undanþegin þjóðaratkvæðagreiðslu, svo sem fjárlög og hugsanlega mál sem hefðu í för með sér mikil útgjöld fyrir ríkið.

Kostir beins lýðræðis

Þjóðaratkvæði er heppilegasta leiðin til að leiða fram óumdeilda niðurstöðu í umdeildum stórmálum. Morgunblaðið hefur öðrum fremur rökstutt gildi þess til að höggva á hnútinn þegar harðar deilur og átök skapast í samfélaginu. Þetta eru augljósustu kostir beins lýðræðis. Þeir eru þó fleiri.

Fulltrúalýðræðið hefur unnið sér þegnrétt hér á landi þó beint lýðræði hafi verið undirstaða þjóðveldisins þegar alþingi var í árdaga háð við Öxará. Stundum stinga menn fótum við tillögum um aukið vægi þjóðaratkvæðagreiðslna af því þeir telja beint lýðræði veikja fulltrúalýðræði nútímans. En þjóðaratkvæðagreiðsla getur styrkt fulltrúalýðræðið með því að bæta úr ágöllum sem við þekkjum úr framkvæmd þess hér á landi. Fulltrúalýðræðið hefur ekki alltaf bolmagn til að útkljá deiluefni á lögskipuðum vettvangi sínum. Á Íslandi eru samsteypustjórnir ólíkra flokka regla en ekki undantekning. Þetta skapar stöðugleika en hefur líka annmarka. Öflug hagsmunasamtök geta haft svo sterk ítök að í sumum málum skapast ekki færi á breytingum sem meirihluti þjóðarinnar vill ná fram.

Í Bandaríkjunum eru rökin fyrir beinu lýðræði meðal annars þau að stundum eru beinir hagsmunir stjórnmálamanna sterkari en kjósenda. Við þær aðstæður þarf frumkvæði sem á sér uppsprettu meðal borgaranna til að ná fram mikilvægum breytingum. Gott íslenskt dæmi um þetta eru tillögur að lagasetningu um fjárreiður flokkanna. Þó kannanir sýni að drjúgur meirihluti þjóðarinnar vilji slík lög er málið jafnan svæft á Alþingi af því hagsmunir stjórnmálaheimsins eru í hreinskilni sagt andstæðir hagsmunum kjósenda. Þjóðaratkvæði skapar farveg fyrir vilja meirihluta þjóðarinnar í málum sem þessum.

Gallar þjóðaratkvæðagreiðslu

Erfiðleikar og gallar á framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu eru til staðar - en allir yfirstíganlegir. Það er vandasamt að orða flókna spurningu, eða fyrirmæli, sem kosið er um svo óumdeilt sé. Þetta hefur leitt til vaxandi fjölda erfiðra dómsmála í Bandaríkjunum.

Of rúm heimild í stjórnarskrá gæti haft í för með sér tíðar þjóðaratkvæðagreiðslur, leitt til þreytu meðal kjósenda og dvínandi þátttöku í burðarferlum lýðræðisins einsog kosningar eru. Þetta er reynslan frá Sviss, sem er hin evrópska Mekka beins lýðræðis. En þar þarf ekki nema lítið brot kjósenda til að krefjast þjóðaratkvæðis - 50 þúsund í tilviki laga og 100 þúsund vegna stjórnarskrár - og sjálfsagt að setja mun strangari skilyrði hér á landi.

Í fyrrnefndu aukariti Economist var bent á svissneska og bandaríska reynslu um að "oft sé samband á milli peningaausturs og úrslita allsherjaratkvæðagreiðslu". Þetta samband er það sterkt að ástæða er til að hafa af því áhyggjur segja höfundarnir en benda á að hægt sé að reisa skorður við hættunni með því að setja reglur sem takmarka fjármagnið sem má eyða í áróður við þjóðaratkvæði. Þeir benda á að önnur ástæða "...fyrir því að láta óttann við áhrif peninganna ekki vega mjög þungt er að peningavaldið hefur örugglega miklu meiri áhrif í gamla lýðræðiskerfinu en því nýja".

Evrópsku leiðirnar

Þegar ég skoða evrópsku leiðirnar sem ég hef heimildir um kemst ég að þeirri niðurstöðu að þær ganga allar of skammt - nema hugsanlega sú lettneska. Danska stjórnarskráin - sem Íslendingar eru ennþá rígbundnir við - heimilar að þriðjungur þingmanna vísi lögum sem þingið samþykkir í þjóðaratkvæði. Ákvæðið er nær ónotað. Í Sviss þarf 50 þúsund borgara til að krefjast hins sama. Í nágrannaríkinu Ítalíu er svipuð heimild í stjórnarskrá þar sem þarf hálfa milljón manna svo gildandi löggjöf fari í þjóðaratkvæði. Leið af þessum toga virðist opna á þann möguleika að þjóðin gæti numið úr gildi lög sem henni finnst það ranglát - eftir að reynsla er á þau komin - að hún vilji þau burt. Það gæti dugað í tilviki laga þar sem miklir hagsmunir eru varðir af öflugum hagsmunasamtökum með sterk ítök í stjórnmálaheiminum. Dæmi um það gætu verið lög um mál á borð við kvótakerfið.

Í austurrísku stjórnarskránni er athyglisvert ákvæði um sjálfstætt þjóðarfrumkvæði sem hefur verið útfært í lögum. Tiltekinn hluti kjósenda getur þá krafist þess að þingið taki mál til umræðu. Viðkomandi þingnefnd er skylt að skila skýrslu um málið innan fjögurra mánaða, og trúnaðarmenn frumkvæðisins hafa rétt til að taka þátt í vinnslu málsins innan hennar. Á málsmeðferðinni er sá galli að þinginu er ekki skylt að samþykkja tillögurnar sem vinnan skilar og ekki er í því tilviki skylt að setja málið í þjóðaratkvæði. Ferillinn sem málið gengur í gegnum uns það er tilbúið í fullgert frumvarp er hins vegar athyglisverður - og gæti vel fallið að hugmyndum mínum um sjálfstætt þjóðarfrumkvæði.

Lettneska stjórnarskráin býr yfir ákvæði um sjálfstætt þjóðarfrumkvæði sem bætir úr ágöllum þess austurríska. Tíundi hluti kjósenda getur lagt til forsetans fullgert frumvarp um lög eða breytingar á stjórnarskránni. Forsetinn leggur það fyrir þingið og samþykki þingið það ekki án breytinga á efnisinnihaldi er málið sett í þjóðaratkvæði. Lettneska leiðin er mjög athyglisverð - og ber að skoða vel.

Stjórn Schröders í Þýskalandi setti fram svipaðar hugmyndir að þjóðarfrumkvæði árið 2002. Tillaga hennar gekk út á að tiltekinn hluti þjóðarinnar geti krafist þess að þingið taki til meðferðar og afgreiði lagafrumvarp sem á uppruna sinn utan þingsins. Hafni þingið slíku frumvarpi eða það er ekki orðið að lögum innan 8 mánaða áttu upphafsmenn málsins að fá 6 mánuði til að freista þess að safna undirskriftum 5% kjósenda. Tækist það yrði þjóðaratkvæðagreiðsla að fara fram innan 6 mánaða og frumvarpið samþykkt ef það nyti meirihluta svo fremi fimmtungur kjósenda tæki þátt í atkvæðagreiðslunni. Tillaga stjórnarinnar náði ekki fram að ganga því efri deild þýska þingsins, Sambandsráðið, felldi hana.

Íslenskt þjóðarfrumkvæði

Íslenska stjórnarskráin þarf að opna leið fyrir þjóðina til að hafa sjálf frumkvæði að því að setja mál á dagskrá, sem þurfa hvorki að hafa komið til meðferðar á Alþingi - eða engin lög eru um. Lettneska leiðin er sérstaklega athyglisverð. Þar vinnur þjóðin, forsetinn og þingið saman úr sjálfsprottnu frumkvæði almennings - og þjóðarviljinn er endanlegt úrskurðarvald. Sömuleiðis er mikils virði að skoða þá aðferð sem Austurríkismenn nota til að færa mál, sem þjóðin vill taka á dagskrá, í kórréttan búning með tilliti til stjórnarskrár og tæknilegra útfærsluatriða.

Stjórnarskráin þarf því til viðbótar við núverandi heimildir að gera ráð fyrir sjálfstæðu þjóðarfrumkvæði þar sem hægt er að kalla til dóms þjóðarinnar ný álitaefni sem ekki hafa komið til kasta löggjafans. Í þessu felst tærasta form skynsamlegs beins lýðræðis sem ég get hugsað mér - og væri sannarlega í anda alþingis þjóðveldisaldarinnar þar sem allir atkvæðisbærir menn höfðu rétt til að ráða málum þjóðarinnar til lykta í allsherjaratkvæðagreiðslu á bökkum Öxarár.