Stjórnun og rekstur þjóðgarða á Nýja-Sjáland

Á hverju ári heimsækja meira en 2 milljónir ferðamanna Nýja-Sjáland. Ferðamenn koma og upplifa hina stórfenglegu náttúru landsins sem státar af jöklum, regnskógum, eldfjöllum, alpalandslagi og gylltum ströndum. Helstu ferðamannastaðir landsins eru í og við þjóðgarða og því er góð stjórnun og skýr stefna lykilatriði svo að ekki sé gengið á auðlindirnar. Stjórnun ferðaþjónustu og viðskiptatækifæra innan þjóðgarða er mjög fyrirferðarmikil í starfi Umhverfisstofnunar Nýja-Sjálands (DOC) en þar hefur tekist að koma á mjög skýru kerfi sem gerir ráð fyrir því að gjald sé tekið af þeim sem vilja nýta þjóðgarða og friðlýst svæði í viðskiptalegum tilgangi.

Umhverfisstofnun Nýja-Sjálands

Umhverfisstofnun Nýja-Sjálands (Department of Conservation, hér eftir skammstöfuð DOC) var stofnuð árið 1987. Þá voru sameinaðar nokkrar stofnanir sem höfðu unnið á mismunandi sviðum landnýtingar, friðunar og reksturs þjóðgarða. Meðal ástæða fyrir samruna stofnananna voru miklar breytingar sem áttu sér stað í ríkisrekstri á Nýja-Sjálandi um miðjan níunda áratuginn sem miðuðu að því að ná meiri árangri og minnka ríkisútgjöld. Starfssvið og markmið margra stofnana sköruðust og því var ljóst að sameina þyrfti ýmsar stofnanir sem störfuðu að umhverfismálum til að samræma áherslur og skýra markmið með þeim. Með lögum um umhverfisvernd frá 1987 (Conservation Act 1987) var grunnhlutverk og markmið DOC sett skýrt fram en þar kemur fram að náttúru Nýja-Sjálands skuli vernda og varðveita til að komandi kynslóðir geti notið hennar.

Þrátt fyrir að DOC sé stofnuð 1987 standa margar stofnanir að henni á gömlum merg eins og Tongariro-þjóðgarðurinn á miðri norðureyjunni. Hann var stofnaður árið 1887 þegar Te Heuheu Tukino IV Horonuku (afi Tumu Te Heuheu, núverandi forseta heimsminjaráðsins) og ættbálkur hans gáfu nýsjálensku þjóðinni fjallatoppa Tongariro og Ruapehu. Þjóðgarðurinn hefur svo verið stækkaður mikið síðan en grunnurinn var lagður með þessari einstöku gjöf.

Skipulag DOC

Samkvæmt skipuriti DOC er Nýja-Sjálandi skipt í 13 umdæmi (Conservancies). Hvert umdæmi hefur svæðisskrifstofur og þaðan er aðgerðum og starfsemi stjórnað. Þjóðgarðar geta legið þvert á mörk umdæma og er þá gert ráð fyrir samvinnu á milli umdæma um stjórnun og er sérstaklega gert ráð fyrir því í stefnumótunum og verndaráætlunum fyrir þau svæði. Ekki eru sérstakir þjóðgarðsverðir yfir hverjum þjóðgarði heldur er yfirmaður umdæmis og undir honum eru svæðisstjórar sem hafa með forræði yfir mismunandi svæðum og aðgerðum þar.

Þjóðgörðum er stýrt í samræmi við grunnstefnu um þjóðgarða frá 2005 en þar kemur fram að öllum þjóðgörðum sé gert að setja fram stefnumótun um landnotkun og starfsemi sína. Í starfi þjóðgarða er mikið lagt upp úr samstarfi og samráði við almenning og félagasamtök. Samstarfssamningar eru gerðir milli ýmissa félagasamtaka og fyrirtækja sem starfa á sviði náttúruverndar og landnotkunar. Í öllu starfi DOC er mikið samráð og samstarf við aðila fyrir utan stofnunina sem tryggir að í samfélaginu nýtur stofnunin virðingar og velvildar. Það er staðfest á hverju ári í könnunum sem DOC gerir. Þar kemur fram að hún njóti trausts og velvildar yfir 70-80% aðspurðra.

Stjórnun ferðaþjónustu

Stjórnun ferðaþjónustu innan þjóðgarða er mjög fyrirferðarmikil í starfi Umhverfisstofnunar Nýja-Sjálands (DOC) en þar hefur tekist að koma á mjög skýru kerfi sem gerir ráð fyrir því að gjald sé tekið af þeim sem vilja nýta þjóðgarða í viðskiptalegum tilgangi.

DOC gefur út leyfi (concessions ) til einstaklinga og fyrirtækja sem vilja nýta þjóðgarða í viðskiptalegum tilgangi. Leyfisveitingarnar eru gríðarlega mikilvægt stjórntæki fyrir DOC á þeim svæðum stofnunin hefur umsjón með. Leyfisveitingar grundvallast á skýrum reglum um afnot og umgengni á þeim svæðum sem DOC hefur umsjón með landnotkun á, þ.e. þjóðgörðum, fólkvöngum og öðrum friðlýstum svæðum. Við mat á umsóknum er fyrst skoðað hvort þær brjóti í bága við lög og reglugerðir. Ef svo er ekki eru efni umsókna skoðuð með tilliti til stefnumarkana og verndaráætlana um þau svæði sem umsóknin miðast við.

Með þessu kerfi fæst mjög góð yfirsýn og eftirlit með að öll landnotkun og starfsemi innan friðlýstra svæða sé í samræmi við bestu kröfur um sjálfbærni svæðanna og þess sem kemur fram í stefnumótun þeirra.

Grunnreglan er sú að allir þeir sem hafa fjárhagslegan ávinning af því að vera inni á svæðum undir stjórn DOC, í þjóðgörðum, þjóðskógum, verndarsvæðum o.s.frv. verða að gera um það samninga við DOC og greiða gjald fyrir það. Skv. lögum má DOC ekki innheimta aðgangsgjöld að opinberum svæðum en stofnunin má innheimta afnotagjöld vegna sértækra nota.

Leyfisskyld starfsemi er meðal annars:

* Starfsemi ferðaþjónustu, kennsla og almenn leiðsögn ferðamanna, leiðsögn vegna veiða, fjallagangna, gönguleiðsagnar, fjallaklifurs, skíðaferða, kajak- og kanóferða.

* Allar samgöngur á landi, á vatni og í lofti (ef um lendingar er að ræða).

* Rekstur skíðasvæða, leigumiðlana, gistihúsa, hótela, veitingastaða, afþreyingar af ýmsu tagi s.s. teygjustökk.

* Beitarafnot, möstur vegna fjarskipta, kvikmyndatökur og námavinnsla er einnig leyfisskyld.

Leyfin eru gefin út á mismunandi forsendum. T.d. fyrir einstaka viðburði eða fyrir lengri tíma. Sum leyfi eru gefin út fyrir eitt umdæmi meðan önnur eru fyrir fleiri umdæmi. Einnig er greint á milli hvort leyfisskyld starfsemi hafi í för með sér mikið álag eða lítið. Allur kostnaður vegna umfjöllunar umsókna lendir á umsækjendum en það er m.a. tímakostnaður starfsmanna DOC, gagnaöflun og heimsóknir á umrædd svæði. Ferill umsóknar er skýr og gegnsær en ef umsóknum er hafnað á lægra stjórnsýslustigi er hægt að óska eftir umfjöllun á næsta stjórnsýslustigi fyrir ofan.

Þá þarf að koma fram með ný gögn og bæta umsóknina. Fátítt er að umsókn fari alla leið í gegnum öll stjórnsýslustig. Niðurstaða fæst í langflestum umsóknum þegar komið er að umdæmisskrifstofu. Samráðs og kynningar fyrir almenning er krafist ef umfang þykir mikið.

Þegar umsóknir eru samþykktar er samið um gjöld og eru þau reiknuð á grundvelli ársveltu. Þá er miðað við prósentuhlutfall af heildarinnkomu. Sem dæmi borga ferðaþjónustuaðilar með leiðsögn um 7,5% af heildarinnkomu, oft miðað við 3 nýsjálenska dollara fyrir hálfan dag eða 6 dollara heilan dag. Réttur til að lenda þyrlu á umsömdum stað er um 5% af heildarinnkomu. Stærri einingar eins og hótel og skíðasvæði (leiga af landi eingöngu) borga um 3,5% af heildarveltu.

Samkvæmt lögum eru verðmæti leyfa metin á markaðsgrunni. Er það gert með samanburði við gjöld fyrir svipuð leyfi við svipaðar aðstæður, fyrir innan og utan DOC ásamt beinum samningum við umsækjanda leyfis. Hægt að gera sérstakt mat á viðskiptatækifærinu en einnig er hægt að bjóða út viðskiptatækifærið á opnum markaði en það er þó ekki algengt.

Ef leyfi eru sértæk eða einkaleyfi eru þau að jafnaði dýrari en önnur. Samningarnir, er varða umfang, staðsetningar og önnur skilyrði, eru mjög nákvæmir og leyfið gildir eingöngu fyrir það sem tekið er fram í samningi. Á vegum DOC starfa ráðgjafar til að vinna með umsækjendum. Þeir hjálpa til að móta hugmyndir eða beina þeim í farvegi sem viðunandi eru. Mikið samráð er almennt haft við alla hagsmunaaðila til að grunnhugmyndin með kerfinu komist til skila.

Ferðaþjónustuaðilar nýta sér leyfin í kynningar- og auglýsingaskyni og í bæklingum má iðulega sjá merki eða umfjöllun um að þeir hafi sérstakt leyfi frá DOC til að stunda ferðaþjónustu innan þjóðgarða. Skilningur er einnig mikill á mikilvægi þessa kerfis enda nauðsynlegt fyrir ferðaþjónustuna að hafa aðhald til að auðlindin rýrni ekki. DOC hefur virkt eftirlit með leyfishöfum og á síðustu árum hefur verið komið upp nettengdu landupplýsingakerfi sem starfsmenn DOC um allt Nýja-Sjáland hafa aðgang að. Í kerfinu koma fram upplýsingar um tegund samninga, staðsetningar og hvaða skilyrði þeim eru sett. Ef einhverjir aðilar eru gripnir innan friðlýstra svæða án tilskilinna leyfa fá þeir áminningu fyrstu tvö skiptin en við þriðja brot eru þeir kærðir. Með hinu nýja landupplýsingakerfi er upplýsingum um fyrri brot haldið til haga og skráð fljótt. Það getur haft þau áhrif að leiðsögumaður eða ferðaskrifstofa með hóp, sem starfaði án leyfis, gæti fengið kæru á fáeinum dögum ef leiðsögumaðurinn væri tekinn í mismunandi þjóðgörðum á ferð sinni.

Grunnhugmyndin með leyfisveitingum og gjaldheimtu er að DOC ráðstafar landinu fyrir skattborgarana og innheimtir leigu fyrir það. Mikilvægast er þó að með þessu kerfi fæst einstök yfirsýn yfir starfsemi og landnotkun innan svæðanna. Viðmið og vinnubrögð stofnunarinnar einkennast af metnaði og faglegum ákvarðanatökum þar sem ákvarðanir eru gegnsæjar en vel rökstuddar. DOC fær um 1 milljarð króna á ári í sértekjur vegna sérstakra leyfa en um 4.000 starfsleyfi eru í gildi á friðlýstum svæðum á Nýja-Sjálandi. Það er um 15% af heildarfjárhæð DOC á ári.

Með leyfakerfinu opnast leiðir fyrir mismunandi einkaaðila að koma að rekstri og stjórnun innan friðlýstra svæða. Þessir aðilar geta bæði verið ferðaþjónustuaðilar og sjálfboðaliðasamtök. Um allt Nýja-Sjáland eru hundruð verkefna þar sem einkaaðilar koma að stjórnun og rekstri í samvinnu við DOC. Það eru verkefni tengd vistheimt, eyðingu meindýra, útinámi og rekstri umhverfisskóla, rekstri fjallakofa, göngustíga og sögustaða svo fátt eitt sé nefnt. Þá er unnið náið með DOC að starfslýsingum, verkferlum og öðru sem nauðsynlegt er að skilgreina til að unnið sé í samræmi við stefnumótanir og verndaráætlanir.

Pomona-eyjan

Í Fjordlands-þjóðgarðinum, sem er hluti af suðvesturheimsminjasvæðinu syðst á Nýja-Sjálandi, hafa sjálfboðaliðasamtökin Pomona Island Charitable Trust gert samstarfssamning við DOC um stjórnun á eyjunni Pomona í Manapouri-vatni. Pomona-eyjan er stærsta eyja í stöðuvatni á Nýja-Sjálandi. Eins og á stórum hluta Nýja-Sjálands hefur náttúrufari eyjunnar hnignað vegna meindýra sem breyta vistkerfinu. Samtökin hafa tekið að sér að sjá um eyðingu á meindýrum og koma á upprunalegu náttúrufari á eyjunni. Meðal meginmarkmiða er að eyða öllum spendýrum á eyjunni og tryggja upprunalegt gróðurfar og fuglalíf á eyjunni. Með náttúrulegu og fjölbreyttu gróðurfari verða til kjöraðstæður fyrir fugla á eyjunni sem eru nú á undanhaldi. Samtökin njóta fjárframlaga frá einstaklingum og stórfyrirtækjum. Samtökin standa fyrir vinnuferðum í eyjuna til að athuga gildrur fyrir meindýr en einnig fyrir atburðum og dagskrá til að kynna markmið þeirra. Gildrunum er komið fyrir eftir sérstöku kerfi um alla eyjuna og er það dagsvinna fyrir 10 manns að athuga allar gildrur. Þeir skrá framvindu í gróðurfari og þá fugla sem þeir sjá og heyra í. Sumarið 2007 átti að eitra yfir eyjuna til að tryggja að öll spendýr dræpust en það er forsenda fyrir því að gróðurfar jafni sig og fuglarnir fái þrifist.