Fyrningarleið stjórnvalda óframkvæmanleg

ÞEGAR stjórnarsáttmálinn var kynntur var fátt um beinar tillögur að breytingum á kvótakerfinu. Aðaláherslan var lögð á að innkalla allan kvótann á 20 árum með jafnri 5% skerðingu. En er það mögulegt?

Hugmyndin felur það í sér að árlega yrðu 5 prósentustig tekin af varanlegum kvóta (aflahlutdeild) útgerða. 100% lækkaði í 95 á fyrsta ári, 95 lækkaði í 90 á öðru ári og koll af kolli uns á tuttugasta ári þegar síðustu 5% lækkuðu niður í 0. Af þessu sést að í upphafi yrði skerðingin 5% en síðan ykist hún hlutfallslega. Síðasta árið yrði skerðingin 100% þar sem síðustu 5% yrðu innkölluð að fullu.

Þessi aðferð útheimtir það að aflahlutdeildir mættu ekki færast á milli skipa heldur vera fastar þessi 20 ár sem það tæki að fyrna allan kvótann. Slík frysting á kvótanum er óraunhæf þar sem útilokað er að banna algerlega flutning á aflaheimildum á milli skipa.

Flækjustigið við fyrninguna yrði fljótlega það mikið að ómögulegt væri að halda utan um hana. Gefum okkur að aðeins einn aðili (A) ætti allan kvótann í upphafi. Fyrsta árið lækkaði hlutdeild A úr 100 niður í 95 og á sama tíma yrði 5% endurúthlutað til B. Gefum okkur síðan að áður en næsta skerðing ætti sér stað myndi A ákveða að selja frá sér 90 prósentustig til C en eiga aðeins 5% eftir fyrir sig. Áður en kvótinn yrði skertur öðru sinni væri staðan sú að A og B ættu 5% hvor en C 90%. Hvernig ætti nú að skerða kvótann? B yrði nýbúin að fá sinn kvóta og ætlunin væri ekki að innkalla hann. Jafnframt væri ekki hægt að skerða allan kvóta A en ekkert af kvóta C. Niðurstaðan væri að skerða þyrfti kvóta A og C hlutfallslega jafnt þannig að samtals yrðu 5% innkölluð.

Það þarf því að skilja á milli hlutdeilda eftir því hvort búið er að fyrna þær eða ekki. Það eykur flækjustigið enn frekar að einstök skip gætu ráðið yfir bæði fyrntum og ófyrntum kvóta sem greina þyrfti á milli. Innköllun alls kvótans yrði í reynd óframkvæmanleg þegar haft er í huga að hátt í þúsund skip ráða yfir aflahlutdeildum sem þyrfti að innkalla.

Rýrnun möguleg

Hins vegar er hægt að skerða kvóta með margföldunarstuðli. Ef skerða ætti um 5% væri stuðullinn 0,95 notaður. Aflahlutdeild einstakra skipa væri þá margfölduð með stuðlinum. Á fyrsta ári skerðingar lækkaði 100% í 95 en á öðru ári myndi 95% lækka niður í 90,3% (95 x 0,95). Fyrstu ár skerðingar er lítill munur eftir því hvort notuð er fyrning eða rýrnun. Eftir því sem tíminn líður fer þó að draga í sundur eins og sést á myndinni. Að rýra kvóta er því mildari aðferð heldur en að fyrna hann.

Grundvallarmunur er á hugsuninni á bakvið fyrningu og rýrnun. Fyrning gengur út á að innkalla allan núverandi kvóta á tilteknum tíma og endurúthluta jafnóðum. Endurúthlutaðan kvóta ætti ekki að fyrna. Markmiðið með rýrnun er ekki að innkalla allan kvótann heldur skerða allar hlutdeildir á hverjum tíma jafnt. Endurúthlutaður kvóti yrði líka skertur.

Rýrnun og fyrning eru náskyldar aðferðir og ef til vill orðaleikur að greina á milli þeirra. Það er þó nauðsynlegt þar sem tæknilega er ómögulegt að fyrna en rýrnun er einföld í framkvæmd enda hefur þeirri aðferð oft verið beitt í tíð kvótakerfisins. Þegar kvóti hefur færst úr stóra kerfinu niður í krókakerfi hefur það verið gert með því að margfalda hlutdeildir með viðeigandi stuðlum þannig að ný skipting kvótans á milli allra skipa verði samtals 100%.

Hversu mikla rýrnun?

Áhrif rýrnunar eru mest fyrstu árin. Því hærri sem rýrnunin er því meiri verða áhrifin. Skammtímasjónarmið væru þá líkleg til að vera ráðandi við ákvarðanatöku útgerða og í umgengni við auðlindina. Að langflestra mati er hins vegar líklegast að fiskveiðistjórnun heppnist best þegar langtímasjónarmið eru höfð að leiðarljósi. Til að svo megi verða er nauðsynlegt að útgerðarmenn hafi hag af góðri umgengni og því að geyma fiskinn í sjónum. Stofnstærðir breytast á milli ára og ef útgerðir hafa ekki hagsmuni af því að byggja upp fiskistofna til framtíðar eru minni líkur á að það takist. Einnig þarf að varast að rýrnun hafi of mikil áhrif á beinan rekstur útgerða, með öðrum orðum: rýrnunin verður að vera óveruleg svo kvótinn haldi verðgildi sínu.

Það ætti því að vera ljóst að ef rýra á kvóta á annað borð þarf að gera það með varúð. Erfitt er að segja til um hvaða prósenta væri heppilegust en allt að 1% skaðar rekstrargrundvöll fyrirtækja óverulega.

Fullt samráð

Það er verulega gagnrýnivert að stjórnvöld skuli fara fram af krafti með hugmyndir um óframkvæmanlegar breytingar. Ríkisstjórnin hefur margt á sinni könnu og það ætti alls ekki að búa til meiri óvissu og óstöðugleika með því að breyta kvótakerfinu með ófyrirsjáanlegum afleiðingum. Sem betur fer virðast stjórnarflokkarnir að einhverju leyti hafa áttað sig á að nauðsynlegt er að íhuga vel allar breytingar. Gefa þarf nefndinni sem vinna á að sátt um sjávarútveg góðan tíma til að vinna sín störf. Jafnframt er nauðsynlegt að hafa víðtækt samráð við alla hagsmunaaðila og aðra sem búa yfir reynslu og þekkingu á fiskveiðistjórnun.