Valdastofnanir ESB og EES- samningurinn

Stjórnarskráin og valdastofnanir ESB

Reynsla ESB af bankahruninu 2008 og orkukreppu í Evrópu 2009 varð til þess að settar voru á fót nýjar yfirstofnanir til enn frekari miðstýringar og eftirlits með þessum sviðum. Einkenni þessara stofnana er að þær eru valdamiklar, sjálfstæðar og án afskipta ríkisstjórna aðildarlandanna.

Hér er um að ræða:

• Eftirlitsstjórn evrópskra fjármálakerfa (ESFS) sem samanstendur af Evrópska kerfisáhætturáðinu (ESRB), Evrópska bankaeftirlitinu (EBA), Evrópska vátrygginga- og lífeyrissjóðaeftirlitinu (EIOPA) og Evrópska verðbréfamarkaðseftirlitinu (ESMA).

• Hin stofnunin er ACER. Samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði. Stofnunin skal fylgjast með svæðisbundnum flutningskerfum í raforku-og gasgeiranum ásamt framkvæmd verkefna Evrópunets raforku ENTSO-E og gass, ENTSO-G.

Strax við stofnun þessara valdastofnanna 2010 taldi ESB að lög um þær yrðu að vera hluti EES-samningsins og þær hefðu sama vald á öllum innri markaðnum (EES). EFTA-ríki samningsins töldu að slíkt yfirþjóðlegt vald samrýmdist ekki stjórnarskrám landanna (Noregur og Ísland). Íslensk stjórnvöld leituðu til sérfræðinga í stjórnskipunarrétti um upptöku þessara gerða, þeirra Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar. Í niðurlagi álitsgreinar þeirra segir m.a:

„Innleiðing ákvæða reglugerða [...] um heimildir evrópskra eftirlitsstofnana [...] til að taka bindandi ákvarðanir gagnvart íslenskum eftirlitsstofnunum og bindandi ákvarðanir sem hafa bein og íþyngjandi réttaráhrif gagnvart íslenskum [...] fyrirtækjum, er háð annmörkum með tilliti til íslensku stjórnarskrárinnar. Í þeim felst yfirþjóðlegt vald eftirlitsstofnana þar sem þátttökuréttur Íslands er ekki tryggður og ekki um gagnkvæmni að ræða varðandi réttindi og skyldur aðildarríkjanna eða aðila innan þeirra. Með innleiðingu gerðanna yrði stigið skrefi lengra í framsali framkvæmdarvalds og dómsvalds en áður hefur verið fallist á að rúmist innan 2. gr. stjórnarskrárinnar, enda samrýmist hugsanleg innleiðing reglugerðanna ekki fyrri viðmiðum um afmarkað framsal á ríkisvaldi á takmörkuðu sviði. Í ljósi þessa teljum við að framsalið rúmist ekki innan venjuhelgaðrar reglu um að almenna löggjafanum sé heimilt að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli til alþjóðastofnana.“

„Jafnvel þótt aðlögunartexta umræddra gerða yrði breytt þannig að ákvarðanir eftirlitsráðsins byndu aðeins íslenska ríkið og stofnanir þess yrði engu að síður verulegur vafi á því hvort hið nýja eftirlitskerfi [...], sem er eðlisólíkt tveggja stoða kerfi EES-samningsins og felur í sér aukið yfirþjóðlegt vald alþjóðastofnana, væri samrýmanlegt ákvæðum stjórnarskrárinnar.“ *

Smuga fram hjá stjórnarskránni

„Eigi að síður kom fram í álitsgerðinni að unnt væri að vinna að lausn málsins að því tilskildu „að tveggja stoða kerfi EES-samningsins yrði notað gagnvart Íslandi“. Var í því sambandi tekið fram að höfundar teldu að íslenska ríkið hefði ákveðið svigrúm til að túlka stjórnarskrárákvæði þannig að ekki þrengi um of að möguleikum Íslands í alþjóðlegu samstarfi.“ (Úr þingsályktunartillögu um málið).

Á fundi fjármála- og efnahagsráðherra ríkja Evrópusambandsins og EFTA-ríkjanna innan EES 14. október 2014 náðist loks samkomulag um meginatriði við aðlögun umræddra reglugerða að EES-samningnum. Þar var lögð áhersla á að aðlögun regluverksins yrði byggð á tveggja stoða kerfi EES-samningsins. Bindandi ákvarðanir gagnvart stjórnvöldum EFTA-ríkjanna innan EES og fyrirtækjum sem þar störfuðu, yrðu teknar af Eftirlitsstofnun EFTA (ESA), en ekki beint af eftirlitsstofnunum ESB, þó samkvæmt fyrirmælum valdastofnana ESB og með óbreyttu innihaldi gerðanna. Þetta var réttlæting fyrir aðgengi og gagnkvæmni að gerðunum.

Samkvæmt þessu eru allar formlegar valdheimildir á hendi Eftirlitsstofnunar EFTA, sem fær mun víðtækara starfsvið en hún hefur í dag, þar með talið aðfararhæfi að íslenskum aðilum. Framsal dómsvalds í þessum gerðum fer til EFTA-dómstólsins frá íslenskum dómstólum. Á síðasta þingi voru samþykktar níu ákvarðanir sam¬eigin¬legu EES-nefndarinnar um breytingu á IX. viðauka (Fjármálaþjónusta) við EES-samninginn og 178 gerðir eru fram undan á þessu þingi.

Upptaka gerða um ACER, Eftirlitsstofnun á orkumarkaði, var samþykkt í sameiginlegu EES-nefndinni 5. maí 2017 um breytingu á IV. viðauka (Orka) við EES-samninginn og framkvæmd þeirra verður með sama hætti og fjármálagerðanna. Stofnunin mun beita valdheimildum sínum gegnum Eftirlitsstofnun EFTA og dómsvaldið verður hjá EFTA-dómstólnum.

Vald ESB á EES-samningnum

Upptaka tilskipana í EES-samninginn er sú að Framkvæmdastjórn ESB merkir sjálf hvort gerðir falla undir EES-samninginn og Sameiginlega EES-nefndin sendir það óbreytt til EFTA-ríkja samningsins. Þróunin hefur verið á þá leið að æ erfiðara hefur reynst að ná fram breytingum á því sem ESB telur að skuli taka upp í samninginn.

„Á undanförnum árum hafa samskipti EFTA-ríkjanna við fulltrúa ESB á vettvangi EES-samningsins gerst nokkuð stirð. Samskiptin eru orðin formlegri en tíðkaðist og þekking og skilningur ESB á málflutningi og óskum EFTA-ríkjanna virðist fara minnkandi. Stífni ESB á vettvangi EES hefur m.a. komið fram í því að sambandið hefur staðfastlega hafnað aðlögunartextum sem Ísland hefur óskað eftir fyrir tilteknar gerðir.“ (Skýrsla utanríkisráðherra um utanríkis- og alþjóðamál, lögð fyrir Alþingi á 141. löggjafarþingi 2012-2013, bls. 46).

„Norðmenn geta ekki nefnt mörg dæmi um að þeir hafi í raun haft áhrif á efni ESB-gerða.“ (Skýrsla Stýrihóps um framkvæmd EES-samningsins).

Hvað er að baki þrýstingi ESB?

Hverjar er ástæður þess að Framkvæmdastjórn ESB knýr á um að gerðir séu teknar upp í EES-samninginn, sem oft hafa lítið erindi inn í íslensk lög? Svarið sem við fáum þegar gagnrýnt er; „ að upptaka þeirra í EES-samninginn sé forsenda áframhaldandi virkrar þátttöku EFTA-ríkjanna innan EES á innri markaðnum.“

Ef kafað er dýpra í hagsmunapólitík Evrópusambandsins er mun líklegra að að ESB vilji binda EFTA-löndin sem fastast sér til hagsbóta og þá sérstaklega Noreg, en Ísland fylgir með sem viðhengi vegna landfræðilegrar stöðu sinnar á Norðurslóðum. Orkutilskipanirnar inn í EES-samninginn er alveg augljóst hagsmunamál ESB, því með þeim ná þeir stjórn á orkuframleiðslu Norðmanna og stærð fjármálakerfis Norðmanna og tengingu þess við ESB-löndin af þeirri stærðargráðu sem skiptir ESB miklu máli. Ísland skiptir litlu máli í þessum efnum,nema ef framtíðarsýn evrópska rafmagnskerfisins þrýstir á um síðir:

Stjórnarstofnunin ENTSO-E gerði fjórar sviðsmyndir um raforkunotkun fyrir Pan-Evrópu (þar eru Noregur og Ísland inni í myndinni) fyrir árin 2014 til 2050 og mælti með 4. sviðsmyndinni til 2030 í framkvæmd. Sú sviðsmynd var send ACER. Þar er greining á framboði rafmagns og tengimöguleikum raforkukerfa Evrópu til ársins 2030. Einn valkostur þeirra er sæstrengur milli Íslands og Bretlands. Greining þeirra gerir ráð fyrir 1.000 MW streng milli Íslands og Bretlands og er í öllum fjórum sviðsmyndum þeirra.

Niðurstaða þessarar skoðunar

• ESB ákveður hvaða gerðir skuli teknar upp í EES-samninginn, sameiginlega EES-nefndin samþykkir sjálfvirkt og Alþingi setur í lög ákvörðun EES-nefndarinnar. –Þannig virkar EES-samningurinn.

• Íslensk stjórnvöld reyna að finna leiðir fram hjá 2. gr. stjórnarskrárinnar til að geðjast ESB. Samkvæmt þessari nýju aðferð við upptöku gerða (héðan í frá) er því hægt að færa allt framkvæmdarvald til ESA og allt dómsvald til EFTA dómsstólsins. Innlendar stofnanir og dómstólar áhrifalaus!

• Innlendar atvinnugreinar (fjármála-og orkugeirinn) eru komnar undir eftirlitsvald yfirþjóðlegra stofnana sem hafa aðfararhæfi hér á landi og dómsvald á þeim sviðum er hjá erlendum dómstóli.

• Fyrir 100 árum lauk tilskipunarvaldi Kaupmannahafnar, hvenær lýkur tilskipunarvaldi ESB um helstu innlend málefni okkar, hversu lengi mun það standa?