Alþingi ber að taka upplýsta ákvörðun

Í meðferð Alþings á þriðja orkupakkanum gegnir lögfræðileg álitsgerð Friðriks Árna Friðrikssonar Hirst og Stefáns Más Stefánssonar þýðingarmiklu hlutverki. Álitsgerð þeirra fjallar um stjórnskipuleg álitamál tengd framsali ríkisvalds til stofnana ESB/EFTA vegna þriðja orkupakka ESB.

Samandregið lýsa höfundar í áliti sínu hættu á árekstrum við stjórnarskrá. Þeir lýsa hvernig erlendum aðilum eru falin áhrif á skipulag, ráðstöfun og nýtingu orkuauðlinda þjóðarinnar verði lagður sæstrengur að landinu. Tala þeir um a.m.k. óbein áhrif í þessu sambandi. Þeir vara við hættu á samningsbrota- og skaðabótamálum.

Gildi lagalega fyrirvarans að þjóðarétti

Höfundar tvítaka í áliti sínu þá niðurstöðu að verulegur vafi leiki á um hvort ráðgert valdframsal til Evrópustofnana rúmist innan ákvæða stjórnarskrárinnar. Nánar tiltekið segja þeir að verulegur vafi leiki á um hvort framsal ákvörðunarvalds til ESA samkvæmt 8. gr. reglugerðar nr. 713/2009 rúmist innan ákvæða stjórnarskrárinnar.

Megintillaga höfunda sýnist vera að Ísland fari fram á undanþágur frá tveimur tilgreindum reglugerðum í orkupakkanum í heild, m.a. á þeirri forsendu að hér fari ekki fram raforkuviðskipti milli landa, og eigi fyrrgreindar reglugerðir því ekki við um aðstæður hér á landi. Kosturinn við þessa aðferð, segja þeir, að hún er tiltölulega einföld í framkvæmd.

Af hálfu höfunda er bent á aðra lausn og sýnist hún, eins og lesa má í 6. kafla álitsgerðar, komin til eftir að utanríkisráðuneytið lét í té nokkrar athugasemdir. Lausnin er að þriðji orkupakkinn verði innleiddur í íslenskan rétt en með lagalegum fyrirvara um að ákvæði hans um grunnvirki yfir landamæri (sæstreng), t.d. 8. gr. reglugerðar nr. 713/2009, öðlist ekki gildi, enda er slíkum grunnvirkjum ekki fyrir að fara hér á landi. Grunnforsenda þessarar lausnar væri sú að þriðji orkupakkinn legði ekki skyldur á Ísland til að koma á fót grunnvirkjum yfir landamæri, heldur yrði ákvörðun um það alfarið á forræði Íslands.

Form skiptir máli

Höfundar tilgreina í álitinu efni lagalega fyrirvarans. Í álitinu er hins vegar ekki tilgreint á hvaða formi hann þyrfti að vera til að gildi hans að þjóðarétti væri tryggt.

Kalla þarf eftir áliti lögfræðilegra ráðunauta ríkisstjórnarinnar um hvaða formkröfur þurfi að gera til slíks lagalegs fyrirvara til að hann þjóni því markmiði að ákvörðun um sæstreng sé að öllu leyti á forræði Íslands. Þá er ekki ljóst hvaða aðkoma, ef einhver, þarf að koma til frá stofnunum EES-samningsins og ESB til að tryggja að slíkur lagalegur fyrirvari hafi gildi að þjóðarétti.

Hætta á samningsbrota- og skaðabótamálum

Í bréfi til utanríkisráðherra 10. apríl sl. segja höfundarnir tveir að þeir telji mjög ósennilegt að ESA muni gera athugasemdir við þá leið sem ráðgerð er. Þetta álit höfunda afmarkast við hvað ESA taki sér fyrir hendur að eigin frumkvæði.

Í áliti sínu ræða Friðrik Árni og Stefán Már hvernig stofnunin brygðist við kæru frá aðila sem teldi á sig hallað vegna ófullnægjandi innleiðingar orkupakkans. Þeir benda á að synji Orkustofnun umsókn fyrirtækis um raforkutengingu gæti fyrirtækið snúið sér til ESA með kæru sem gæti endað með samningsbrotamáli gegn Íslandi. Segja þeir að slík staða gæti reynst Íslandi erfið. Fimm hæstaréttarlögmenn og héraðsdómari hafa opinberlega tekið undir þetta álit.

Upplýsa þarf um hættuna á málum af þessu tagi, um aðild að slíkum málum, hugsanlegar varnir af hálfu ríkisins, skilyrði bótaskyldu og hvaða þættir gætu helst haft áhrif á fjárhæð skaðabóta. Nýleg dæmi eru um háar skaðabætur úr ríkissjóði í krafti niðurstöðu EFTA-dómstólsins um ófullnægjandi innleiðingu Evrópureglna um matvæli.

Lagalegur fyrirvari í reglugerð ráðherra?

Fram hefur komið að samþykki Alþingi þingsályktunartillögu utanríkisráðherra um þriðja orkupakkann og forsetinn staðfesti áformar ríkisstjórnin að taka upp hinar umdeildu Evrópureglur þriðja orkupakkans í íslenska löggjöf með reglugerð iðnaðarráðherra. Drögum að þeirri reglugerð hefur verið dreift meðal þingmanna.

Í reglugerðardrögunum segir að áðurnefnd Evrópureglugerð 713/2009 skuli öðlast gildi hér á landi. Er áformað að texti Evrópureglugerðarinnar sem þannig á að lögfesta verði birtur sem fylgiskjal með reglugerðinni. Segir í drögunum að ákvæði umræddra Evrópureglna um raforkutengingar milli landa komi ekki til framkvæmda meðan slíkri tengingu hefur ekki verið komið á.

Hefur reglugerðin fullnægjandi lagastoð?

Loks segir í fyrirhugaðri reglugerð iðnaðarráðherra, sem hefur það hlutverk að innleiða hinar umdeildu Evrópureglur í íslenska lagasafnið, að hún sé sett með stoð í 45. gr. raforkulaga og öðlist þegar gildi. Blasir þá við að spyrja: Hversu traust er þessi lagastoð fyrir setningu reglugerðar sem á að innleiða Evrópureglur í landsrétt? Í 45. gr. raforkulaga segir að ráðherra sé heimilt að setja nánari ákvæði um framkvæmd raforkulaganna í reglugerð. Spyrja má hvort það teljist þáttur í framkvæmd raforkulaga að veita lagagildi hér á landi í Evrópureglum um nýtt svið í raforkumálum.

Hér má til hliðsjónar skoða með hvaða hætti evrópskar almannatryggingarreglur eru lögfestar hér á landi. Í lögum um almannatryggingar er skýrt tiltekið í 71. gr. að ráðherra sé heimilt að innleiða með reglugerð Evrópureglur á þessu sviði sem samið hefur verið um að taka upp á grundvelli EES-samningsins. Áðurnefnd 45. gr. raforkulaga er í engu sambærileg og hefur engin slík ákvæði. Iðnaðarráðherra hlýtur því að þurfa að upplýsa Alþingi um hvaða lögfræðilegar álitsgerðir liggja fyrir um að 45. gr. raforkulaga feli í sér nægilega styrka lagastoð fyrir því að veita umræddum orkupakkareglum lagagildi hér á landi með útgáfu reglugerðar.

Málsmeðferð í framhaldinu

Alþingi kemur á ný saman til funda 28. ágúst næstkomandi til að ræða orkupakkann. Mikilvægur þáttur í meðferð Alþingis er fundir í nefndum áður en þingfundir hefjast. Kalla þarf til sérfræðinga sem gætu varpað ljósi á ofangreindar spurningar. Fleiri efni þarf að ræða, eins og líklega þróun raforkuverðs verði þriðji orkupakkinn samþykktur. Alþingi ber að taka upplýsta ákvörðun í málinu.