Ríkisstjórn laga – ekki manna

Stjórnarskráin er æðsta réttarheimild Íslands og yfir önnur lög hafin. Grundvallarritum á ekki að breyta nema brýna nauðsyn beri til. Þeim þjóðum vegnar best sem umgangast stjórnarskrá af virðingu og vinna að breytingum af yfirvegun, þannig að sátt og almennur stuðningur sé við það sem gert er.

Sviptivindar, tískusveiflur eða dægurflugur einstakra stjórnmálamanna og -flokka geta ekki orðið undirstaða breytinga á stjórnarskrá lýðfrjálsra ríkja. Stjórnarskrá leggur grunninn að ríkisstjórn laga en ekki manna, eins og skoski sagnfræðingurinn Niall Ferguson hefur bent á. Í ríkjum þar sem réttindi einstaklinga og eignarrétturinn eru virt að vettugi eru stjórnarskrár notaðar sem tæki til að grafa undan lögum og almennum lýðréttindum borgaranna.

Hugo Chavez (1954-2013), forseti Venesúela, varð eftirlæti margra vinstri manna á Vesturlöndum. Hér á landi voru þeir til sem létu sig dreyma um að byltingarstjórnarskrá hans yrði fyrirmynd nýrrar stjórnarskrár fyrir Ísland. Þetta er byltingarstjórnarskráin sem Nicolás Maduro skýlir sér á bak við sem eftirmaður Chavez. Þetta er stjórnarskráin sem lagði Venesúela í rúst – efnahagslega og pólitískt –, samfélagslegir innviðir brotnir niður, mannréttindi fótum troðin og milljónir hafa flúið land. Dómskerfið er ónýtt. Hæstiréttur er skipaður strengjabrúðum stjórnvalda og hafnar hugmyndum um þrískiptingu ríkisvaldsins og sjálfstæði dómstóla. Byltingarstjórnarskrár tryggja ríkisstjórn manna en ekki laga. Þessum sannindum hafa milljónir manna fengið að kynnast í gegnum söguna.

Lýðveldisstjórnarskrá

Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands er þriðja stjórnarskrá Íslendinga. Fyrsta stjórnarskráin tók gildi árið 1874 og sú næsta árið 1920, í kjölfar þess að við urðum fullvalda ríki árið 1918. Gildandi stjórnarskrá er frá stofnun lýðveldisins árið 1944.

Í eftirleik hruns fjármálakerfisins hér á landi töldu þeir sem bylta vilja þjóðskipulaginu á Íslandi að tækifærið væri komið. Með linnulausum áróðri var gefið í skyn að landsmenn ættu eitthvað sökótt við stjórnarskrána vegna falls bankanna og efnahagslegra þrenginga. Í rúm tíu ár hefur verið hamrað á nauðsyn þess að eitthvað sem kallað er nýja stjórnarskráin taki gildi. „Nýja stjórnarskráin“ er afrakstur stjórnlagaráðs sem skipað var á grunni kosninga til stjórnlagaþings, sem Hæstiréttur dæmdi ólögmætar. Þannig fóru ríkisstjórn og meirihluti Alþingis á svig við niðurstöðu Hæstaréttar.

Ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla var haldin árið 2012. Innan við helmingur þjóðarinnar tók þátt í atkvæðagreiðslunni en meirihlutinn sem greiddi atkvæði (þriðjungur þjóðarinnar) vildi að „tillögur stjórnlagaráðs verði lagðar til grundvallar frumvarpi að nýrri stjórnarskrá“.

Þótt gengið væri hart fram í ofsafengnu trúboði fyrir „nýju stjórnarskránni“ varð eftirleikurinn ekki sá sem trúboðarnir létu sig dreyma um. Margir sáu í gegnum reykinn og villandi málflutninginn. Gunnar Helgi Kristinsson, prófessor í stjórnmálafræði við Háskóla Íslands, var einn þeirra. Í viðtali við Fréttablaðið í nóvember 2012 sagði hann meðal annars um tillögur stjórnlagaráðs:

„Í fyrsta lagi er plaggið sjálft ekki traustvekjandi vegna þess hvernig það er undirbúið. Rökstuðning vantar með mörgum þeim hlutum sem lagðir eru til og samráðsferlið hefur verið með eindæmum lélegt. Þvert á móti virðist ferlið einkennast af tilraun til að þagga niður umræðu.“

Miklar breytingar

Í þeim átökum sem orðið hafa á síðustu árum vill það oft gleymast að stjórnarskráin sem tók gildi við lýðveldisstofnun 1944 hefur tekið miklum breytingum. Af 79 efnisgreinum hefur 45 verið breytt eða þeim bætt við.

Stjórnarskráin skiptist í sjö kafla:

• Í fyrsta kafla eru tvær greinar um stjórnskipun og þeim hefur aldrei verið breytt.

• Í öðrum kafla eru 28 greinar um forseta og ríkisstjórn. Sex greinanna hefur verið breytt.

• Í þriðja kafla hefur öllum fjórum greinum um skipan Alþingis og kosningar verið breytt.

• Í fjórða kafla um störf Alþingis eru 24 greinar og hefur 17 verið breytt.

• Í fimmta kafla um skipan dómsvaldsins eru þrjár greinar og hefur einni verið breytt.

• Í sjötta kafla eru þrjár efnisgreinar um þjóðkirkju og trúfrelsi. Tveimur greinum hefur verið breytt.

• Í sjöunda kafla eru 15 greinar um mannréttindi og stjórnarskrárbreytingar. Öllum hefur annaðhvort verið breytt eða þeim bætt við.

Það er því rangt sem haldið hefur verið fram eða gefið í skyn að stjórnarskráin hafi ekki þróast og tekið breytingum á þeim 75 árum sem liðin eru frá stofnun lýðveldisins. En það á að vera erfitt að breyta stjórnarskrá frjálsrar þjóðar. Grundvallarriti, sem stjórnskipan og öll lög byggjast á, þar sem mannréttindi og réttindi borgaranna gagnvart ríkisvaldinu eru tryggð, má ekki henda út í hafsauga til að þjónka duttlungafullum og háværum hópi. Stjórnmálaþras hversdagsins getur aldrei orðið leiðarvísir við farsælar breytingar á stjórnarskrá.

Almenn ánægja

Eftir linnulausar árásir og tilraunir í meira en áratug til að grafa undan stjórnarskránni er niðurstaða viðamikillar rannsóknar á viðhorfi almennings til æðstu réttarheimildar landsins merkileg. Könnun Félagsvísindastofnunar HÍ leiðir í ljós að aðeins 8% landsmanna eru mjög óánægð með stjórnarskrána. Um 19% eru frekar óánægð. Hins vegar eru 37% ánægð eða mjög ánægð og 36% eru hvorki né. Alls svöruðu 2.165 könnuninni.

Könnun Félagsvísindastofnunar leiðir einnig í ljós að almennur stuðningur er við að endurskoða ákvæðin um dómstóla, mannréttindi, kjördæmaskipan og atkvæðavægi. Að sama skapi er ríkur vilji til að setja ný efnisatriði í stjórnarskrána um auðlindir og náttúruvernd.

Frá ársbyrjun 2018 hafa formenn þeirra stjórnmálaflokka sem eiga sæti á Alþingi unnið að tillögum um breytingar á stjórnarskránni. Þegar hafa tvö frumvörp til nýrra efnisgreina – náttúruvernd og auðlindir – verið kynntar í samráðsgátt stjórnvalda. Verið er að vinna úr umsögnum og athugasemdum sem bárust. Það kemur svo til kasta Alþingis. Eitt af því sem þingmenn hljóta að ræða er hvort skynsamlegt sé og nauðsynlegt (í samhengi við ákvæði um þjóðareign náttúruauðlinda sem ekki eru háð einkaeignarrétti) að setja inn ákvæði um bann við að yfirráð og stjórnun á nýtingu auðlinda verði með beinum eða óbeinum hætti framseld til annarra ríkja eða alþjóðlegra stofnana.

Vinna formanna stjórnmálaflokkanna gefur vonir um að meiri ró og yfirvegun ríki við endurskoðun stjórnarskrárinnar en síðasta áratug. Þeir hafa gefið fyrirheit um að vinna að breytingartillögum í „breiðri sátt að undangengnu víðtæku samráði“. Verkefnið er áfangaskipt og ætlunin að því ljúki á næsta kjörtímabili.

Stjórnarskráin leggur þær skyldur á þingmenn að standa að þeim breytingum sem talið er nauðsynlegt að gera. Þeirri vinnu og ábyrgð verður ekki útvistað til annarra líkt og reynt var. Alþingi ávinnur sér hvorki virðingu né traust með því að skjóta sér undan með beinum eða óbeinum hætti að móta tillögur til breytinga á stjórnarskrá.