Hálendisblús

Mikill styr stendur um frumvarp umhverfis- og auðlindaráðherra um að gera miðhálendi Íslands að þjóðgarði. Náttúruverndarfólk fagnar hugmyndinni, en sveitarstjórnarmenn eru því andsnúnir, telja að freklega sé gengið á rétt sveitarstjórna til að fara með stjórnsýslu- og skipulagsvald á landi sveitarfélags. Samt er ekki langt síðan þær höfðu engan lagalegan rétt á hálendinu, enda var það utan sveitarfélagamarka fram til 1998.

Samkvæmt Grágás var hálendinu skipt niður milli landsfjórðunganna. Hver íbúi viðkomandi fjórðungs átti þar rétt til veiða svo og beitarrétt á þeim hluta þess, sem tengdist fjórðungnum. Að öðru leyti gilti hin almenna evrópska regla um ferðamenn, að þeim væri heimilt að nýta landsins gæði á leið sinni um hálendið, veiða sér til matar, tína ber og æja hestum sínum, eins og tíðkaðist á miðöldum.

Réttur fjórðunganna færðist hins vegar smám saman yfir til hreppanna, sem „eignuðust“ sérstaka afrétti inni á hálendinu og stýrðu beit með ítölu búfénaðar inn í þá. Heiðarbýli voru oft byggð til að fylgjast með fénu. Þau urðu stundum að lögbýlum. Þannig myndaðist eignarréttur á landi sem var í raun almannaeign. Eignarhald á þessum afréttum var því frá upphafi frekar óljóst. Hæstiréttur hafnaði til dæmis ávallt kröfum um viðurkenningu á eignarrétti hálendissvæða, hvort sem um væri að ræða íslenzka ríkið, sveitarfélög eða einstaklinga og félög þeirra.

Hugtakið hálendi Íslands var ekki til fyrr en á 19. öld. Í umræðunum á Alþingi um hálendið 1919 kom Gísli Sveinsson, þingmaður Vestur-Skaftfellinga, með þá skilgreiningu á mismunandi svæðum hálendisins, sem enn er notuð.

Næstu áratugina var lítið fjallað um hálendið. Einstaka sinnum komu upp deilur um veiðirétt, bæði til silungsveiði í vötnum og rjúpnaveiði í afréttum, sem oftar en ekki leiddu til sýknu veiðimanna á þeim forsendum að um almenningsland væri að ræða.

Þegar fyrsta stórvirkjun landsmanna, Búrfellsvirkjun, var í undirbúningi, hugsuðu sveitarstjórnarmenn sér gott til glóðarinnar. Það hlyti að vera hægt að ná einhverjum gjöldum af ríkinu vegna þeirra „fasteigna“ sem ætti nú að byggja inni á hálendinu.

Þeir höfðu erindi sem erfiði og fengu sveitarstjórnarlögum breytt 1961. Það gerði sveitarfélögum sem áttu notkunarrétt á afrétti, þar sem mannvirki stórra virkjana voru reist, kleift að leggja fasteignagjöld á gjaldskyld byggingarvirki. Búrfellsvirkjun og Álverið í Straumsvík voru framkvæmdir sem öll þjóðin stóð að. Eðlilegra hefði verið að fasteignagjöld af þessum mannvirkjum hefðu frekar runnið í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga.

Árið 1990 vildi umhverfisráðherra láta skilgreina miðhálendi Íslands sem sérstakt stjórnsýslusvæði. Stjórn þess skyldi kjörin á Alþingi til fjögurra ára í senn og hafa sömu skyldur og sveitarstjórnir. Þetta stjórnsýslusvæði hefði að vísu enga fasta íbúa, en væri fyrir allan almenning í landinu. Páll Líndal, ráðuneytisstjóri umhverfisráðuneytisins, ráðlagði að taka styttra skref, þar sem búast mætti við mikilli andstöðu sveitarstjórnarmanna.

Umhverfisráðherra skipaði því fyrst nefnd fulltrúa skv. tilnefningu allra þingflokka á Alþingi, tiltekinna ráðuneyta og Sambands íslenskra sveitarfélaga í október 1990 til að gera skýrslu um miðhálendið, sem lögð skyldi fyrir Alþingi fyrir lok kjörtímabilsins. Eins skyldi hún undirbúa frumvarp til laga um tilhögun stjórnsýslu á hálendi Íslands og verndun þess.

Nefndin ræddi hvort ætti að framlengja mörk sveitarfélaga, sem liggja að hálendinu, þannig að landinu öllu yrði skipt niður milli sveitarfélaga. Þessi hugmynd var hvorki talin raunhæf né framkvæmanleg, jafnvel þótt öræfa- og jöklasvæði yrðu undanskilin. Nefndin var sammála um að öræfi, jöklar og almenningar væru utan byggðar og því utan sveitarfélaga. Eina skynsamlega leiðin var talin sú að koma byggingar- og skipulagsmálum hálendisins undir eina sameiginlega stjórn.

Eiður Guðnason, umhverfisráðherra 1991-1994, lagði síðan fram frumvarp til laga um stjórn skipulags- og byggingarmála á miðhálendi Íslands á Alþingi vorið 1992. Sveitarstjórnamenn voru lítt hrifnir og féllu þung orð í garð umhverfisráðherra, sem var gerður afturreka með frumvarp sitt um „Eiðshrepp“.

Eftir þessar hrakfarir tókst þó að stofna skipulagsnefnd fyrir hálendið á grundvelli lagabreytingar á skipulagslögum 1993. Sveitarstjórnarmenn gátu sætt sig við þá ráðstöfun, þar sem það var mjög skýrt, að ekki væri um neina stjórn á hálendinu að ræða, heldur fagnefnd sem væri til ráðgjafar um skipulagsmál þess.

Á vorþingi 1998 var hins vegar frumvarp félagsmálaráðherra Páls Péturssonar um breytingar á sveitarstjórnarlögunum samþykkt, sem fól í sér að öllu landinu, að jöklum undanskildum, yrði skipt niður milli sveitarfélaga. Voru þessi viðbótarlönd sveitarfélaganna gjarnan nefnd tertusneiðarnar.

Samhliða þessum breytingum var samþykkt frumvarp um þjóðlendur ríkisins. Með þjóðlendulögunum var gert ráð fyrir að ríkið öðlaðist eignarhald á öllu landi, sem ekki var áður talið eignarland og utan sveitarfélaga, og eignaðist öll hlunnindi og nýtingarrétt á auðlindum innan þeirra. Eftir sem áður skyldu þjóðlendurnar lúta stjórn viðkomandi sveitarfélags skv. hinum nýju sveitarstjórnarlögum.

Í þjóðlendulögunum var gert ráð fyrir að skipuð yrði sérstök nefnd, Óbyggðanefnd, sem skyldi falið að skera úr um hvaða landsvæði væru almenningslönd og féllu þannig undir þjóðlendur og hver væru eignarlönd. Í langflestum tilvikum sættu landeigendur sig ekki við úrskurði Óbyggðanefndar og upphófust miklar deilur og málarekstur sem enn sér ekki fyrir endann á. Þess ber þó að geta að ríkið hefur haft betur í flestum þessara mála.

Af framansögðu má álykta að forfeður vorir hafi skilgreint hálendið sem almenning, er fólkið í landinu hefði jafnan aðgang að. Það var ekki gert ráð fyrir því að því yrði skipt niður milli margra sveitarfélaga, sem fengju hvert stjórnvald yfir sínum skika. Það má því segja að með stofnun þjóðgarðs á miðhálendinu sé komið til móts við þau markmið að miðhálendi Íslands verði sértækt stjórnsýslusvæði, eins og stefnt var að 1990.

Eins og komið hefur fram í fréttum munu virkjunarkostir falla undir rammaáætlun, en með miðhálendisþjóðgarði er væntanlega komið í veg fyrir að farið verði í margar Hvalárvirkjanir á miðhálendinu fyrir tilstilli einstakra sveitarstjórna.

Vonandi bera alþingismenn gæfu til að samþykkja frumvarp umhverfis- og auðlindaráðherra um stærsta þjóðgarð í Evrópu á miðhálendi Íslands.