Tekur ESB við sem löggjafi Íslendinga?

Haustið 2019 kom út skýrsla um EES-samstarfið fyrir tilstuðlan þáverandi utanríkisráðherra. Höfundar eru þau Björn Bjarnason, Bergþóra Halldórsdóttir og Kristrún Heimisdóttir. Í kjölfarið fylgir núverandi utanríkisráðherra henni eftir með drögum að frumvarpi þess efnis að lögbinda eigi nú bókun 35 í íslensk lög, bókun sem finna má sem lögskýringargagn í EES-samningnum. Frumvarp þetta, sem liggur fyrir Alþingi í dag, er til breytinga á lögum um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993 og varðar það að 4. gr. laganna sem orðist svo: „Ef skýrt og óskilyrt lagaákvæði sem réttilega inniheldur skuldbindingar samkvæmt EES-samningnum er ósamrýmanlegt öðru almennu lagaákvæði, skal hið fyrrnefnda ganga framar, nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað. Sama á við um skuldbindingar sem eru innleiddar með stjórnvaldsfyrirmælum.“.

Í framangreindri skýrslu virðist sem að þar sé mælt með að farið verði gegn stjórnskipun landsins. Reyndar hefur, allt frá því að EES-samningurinn var samþykktur, oft reynt á stjórnarskrána og hún orðið að e.k. aukaatriði í málflutningi hvað EES-samninginn varðar. Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) er m.a. sögð hafa tvisvar sinnum gert formlegar athugasemdir við íslensk stjórnvöld vegna innleiðingar eða framkvæmdar á bókun 35 við EES-samninginn. Síðan hvenær ber íslenskum stjórnvöldum að fara eftir erlendum stofnunum í þessu efni? Það liggur augljóslega fyrir þessum stofnunum að íslenska stjórnarskráin, hvað þessa bókun varðar og EES, hefur ekki tekið breytingum frá því að lög nr. 2/1993 voru samþykkt. Hefur okkar eigið tómlæti, dómaframkvæmd og stjórnskipulegt aðgerðaleysi breytt stjórnarskránni?

Á bls. 101 í framangreindri skýrslu frá 2019 segir m.a.: „Efni bókunar 35 hefur verið lýst á þann veg að í henni felist árangursskylda en ekki regla sem segir til um hvernig árangrinum skuli náð og hafa aðildarríkin val um aðferðir.“.

Í mars 1991 lagði þáverandi utanríkisráðherra, Jón Baldvin Hannibalsson, skýrslu fyrir Alþingi þar sem greint var frá stöðu EES-samningaviðræðnanna í sama mund og gengið var til þingkosninga. Þegar skýrslan kom fyrir Alþingi var við völd ríkisstjórn Steingríms Hermannssonar. Kom fram í þeirri skýrslu að „óþarft“ væri að breyta stjórnarskránni. Vísað er til þessa í áliti meirihluta utanríkismálanefndar Alþingis á 116. löggjafarþingi þegar nefndin afgreiddi frumvarp til laga um Evrópska efnahagssvæðið. Sá meirihluti var þá skipaður Birni Bjarnasyni, Árna R. Árnasyni, Geir H. Haarde, Rannveigu Guðmundsdóttur og Tómasi Inga Olrich, sem jafnframt lögðu til að frumvarpið yrði samþykkt, m.a. með því að 4. gr. frumvarpsins félli brott, þ.e. að; „Ráðherra, sem í hlut á, getur, ef sérstök nauðsyn krefur, sett reglur þar sem nánar er kveðið á um framkvæmd EES-samningsins.“. Framkvæmdarvaldið íslenska átti því að verða að stýritæki ESB hér á landi. Því var hafnað af Alþingi.

Í áliti framangreinds meirihluta fyrir jólin 1992 segir svo: „Í því skyni að tryggja sem best eftirlit Alþingis og aðhald er gerð tillaga um að 4. gr. frumvarpsins sé felld á brott. Í þeirri grein felst heimild til að setja reglugerð „ef sérstök nauðsyn krefur“. Þótt þetta ákvæði sé hugsað sem varaheimild þykir varhugavert, a.m.k. á þessu stigi, að Alþingi veiti ráðherrum jafnalmenna heimild til útgáfu reglugerða þegar gengið er til samstarfs á Evrópska efnahagssvæðinu.“. Markmiðið var að standa vörð um Alþingi, lýðræðið í landinu.

Í ræðustól Alþingis sagði Steingrímur heitinn Hermannsson, mánudaginn 24. ágúst 1992: „Dr. Guðmundur [Alfreðsson] leggur áherslu á það að ætíð þegar um þjóðréttarlegan samning er að ræða, sem ekki hefur verið gerður að landslögum, þá ráða landslög. Jafnvel þó við semjum um einhvern hlut við aðra þjóð og gerumst, við skulum segja brotlegir gagnvart þeim samningi, þá er það íslenskur dómstóll sem verður að dæma það samkvæmt íslenskum lögum. Þjóðréttarsamningurinn sem slíkur er ekki þar með orðinn að landslögum. Það er stóri gerningurinn sem liggur í þessum fimm greinum hæstv. utanrrh. að gera þennan fleiri þúsund síðna samning að landslögum. Dr. Guðmundur leggur áherslu á að það verði að fara mjög varlega í samanburð á alþjóðlegum skuldbindingum sem Ísland hefur þegar gengist undir og þeim yfirþjóðlegu skuldbindingum sem felast í EES-samningnum. Og vitanlega er það alveg ljóst sem þjóðréttarfræðingurinn segir að í 21. gr. stjórnarskrárinnar felst ekki sjálfstæð og sérstök heimild til að gera þjóðréttarsamninga sem breyta stjórnarskránni. 21. gr. heimilar forseta Íslands að gera þjóðréttarsamninga en það er útilokað að túlka þá grein þannig að forseta heimilist t.d. að gera þjóðréttarsamning sem breyti stjórnarskránni og stjórnarháttum hér á landi.“.

Nú í dag, árið 2023, segir Stefán Már Stefánsson lagaprófessor um framangreint frumvarp sem liggur fyrir Alþingi, að verði frumvarp utanríkisráðherra að lögum: „Þá myndast mikill lýðræðishalli sem er áhyggjuefni.“. (Morgunblaðið 27. mars 2023).

Við virðumst sjálf síbrotamenn á eigin stjórnarskrá. Er ekki ráð að snúa nú af þeirri vegferð?