30 ára þversögn í bókun 35 flækir málin

Nú, þrjátíu árum síðar, hefur bókun 35 í samningnum um Evrópska efnahagssvæðið (EES) frá 1993 skyndilega skotið upp kollinum í frumvarpi utanríkisráðherra til breytinga á lögum um EES-samninginn, sem ætlað er að uppfylla kröfur Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) um forgangsreglu EES-reglna í íslenskum lögum og rétti.

Ekki eru allir á eitt sáttir um það, stjórnmálamenn sem lögspekingar hafa ýmsar skoðanir um stjórnskipuleg áhrif frumvarpsins, þar á meðal á fullveldið. Ekki þó allir, því reyndur sérfræðingur á sviði stjórnskipunar landsins vildi sem minnst segja við Morgunblaðið nema „að flestir, ef ekki allir, sem tjáð sig hafa um málið, hafa rangt fyrir sér upp að einhverju marki“!

Þegar Alþingi heimilaði EES-samninginn fylgdu með bókanir, viðaukar og fleira slíkt. Aðild Íslands leiddi þó ekki til þess að samningstextarnir allir öðluðust sjálfkrafa lagagildi, en hér á landi – líkt og annars staðar á Norðurlöndum – er landsréttur og þjóðaréttur aðskilinn: reglur þjóðaréttar, sem skuldbinda landið gagnvart öðrum ríkjum, gilda ekki sjálfkrafa sem landsréttur í samskiptum ríkis og borgara eða borgara sín á milli. Til þess þarf sérstök lög.

Sumt leitt í lög, annað ekki

Í EES-lögunum var ekki farin sú leið að lögleiða alla samningstexta, heldur aðeins afmarkaða hluta þeirra, aðallega meginmál samningsins og nokkrar tilgreindar bókanir og viðauka, en ýmislegt slíkt var skilið eftir.

Sú krókaleið var tæplega valin fyrir slysni en lögleiðingin og birting í Stjórnartíðindum einskorðuð við það. Til að auka enn flækjuna er í lögunum ákvæði um að skýra skuli viðeigandi lög og reglur til samræmis við EES-samninginn, sem hefur verið talið almenn, óskráð lögskýringarregla.

Það uppfyllir þó ekki kröfu bókunar 35 um að EES-reglur (sjá hægridálk) skuli gilda framar öðrum lögum, sem er í beinni mótsögn við fyrri hluta sömu bókunar, sem kveður á um að löggjafarvaldið skuli ekki framselt. Heita má óhugsandi að EES-samningurinn hefði verið samþykktur, hefði því verið öðruvísi farið.

Þar fyrir utan er erfitt að sjá hvernig verða megi við þeirri kröfu, þar sem löggjafinn getur ekki með almennum lögum bundið hendur sínar við lagasetningu í framtíðinni.

Eitthvað hefur það vafist fyrir löggjafanum, því í athugasemdum með frumvarpi að lögum um EES-samninginn er gert ráð fyrir að bókun 35 sé fullnægt í 3. grein laganna um að innlend lög með stoð í EES-samningnum verði túlkuð sem sérreglur laga gagnvart ósamræmanlegum yngri lögum, að því leyti að yngri lög víki þeim ekki ef þau stangist á, nema löggjafinn taki það sérstaklega fram.

Erfitt er að sjá að þau sjónarmið standist, þar sem löggjafinn getur ekki ákveðið með almennum lögum að eldri lög skuli ganga fyrir yngri lögum, sem sami löggjafi setur síðar. Með því væru hendur hans bundnar um meginhlutverk löggjafans: að breyta lögum.

Flækjan er mikil og lögfræðingar hafa um nóg að fjalla. Bæði um frumvarpið og það sem að baki liggur, en ekki þó síður ef það verður afgreitt sem lög frá Alþingi, því það mun óhjákvæmilega veikja fyrirsjáanleika laga og réttar, en gæti aukið réttaróvissu og uppgrip í lögfræði framskildagatíðar.