Skuldahlutfallið helmingi lægra en áætlað var

Þegar kórónuveirufaraldurinn skall á með fullum þunga í mars 2020 stóð ríkissjóður sennilega betur en nokkru sinni í lýðveldissögunni. Hrein skuld ríkissjóðs nam þá 609 milljörðum, samkvæmt markaðsupplýsingum Lánamála ríkisins, og var hlutfall þeirra af vergri landsframleiðslu 19,6%. Skuldirnar jukust í faraldrinum og í apríl síðastliðnum var hrein skuld ríkissjóðs um 1.227 ­milljarðar og hlutfall hreinna skulda um 30%. Hrein skuld ríkissjóðs hefur því ríflega tvöfaldast að nafnvirði á fjórum árum en hlutfall hreinna ríkisskulda hækkað um 10%. Ber að hafa í huga að landsframleiðsla dróst saman um 7,2% árið 2020. Hún var 2.919 milljarðar árið 2020 en 3.766 milljarðar í fyrra og jókst þannig um tæplega 850 milljarða að nafnvirði. Það hefur mikil áhrif á skuldahlutfallið.

Bjarni Benediktsson hefur verið fjármála­ráðherra óslitið frá 2013, ef frá er talið tæpt ár þar sem hann var forsætisráðherra árið 2017.

Vaxtagjöldin óásættanleg

Bjarni rifjar upp að staða ríkissjóðs var allt önnur og verri þegar hann tók við sem fjármálaráðherra 2013.

„Umræða um skuldirnar er gríðarlega mikilvæg og þá um opinberu skuldirnar sérstaklega, sem ég hef hugsað verulega um frá 2013. Þá þóttu mér vaxtagjöld ríkisins óásættanleg miðað við að við vorum aftur að ná heildarjöfnuði og sátum uppi með lán sem höfðu verið tekin í miðri krísunni [eftir fjármálaáfallið 2008]. Sum höfðu lítið verið notuð og við lögðum áherslu á að losa okkur sem fyrst við flest af þessum lánum. Eitt af lánunum sem við vildum losna við voru vextirnir sem við vorum að greiða Seðlabankanum út af endurfjármögnun Seðlabankans eftir hrunið.

Þannig að við fórum í markvissa vinnu. Annars vegar við að losna við óhagstæð lán og greiða þau upp sem fyrst. Og hins vegar með því að ráðast í aðgerðir til að endurheimta lánstraustið. Ég ætla ekki að rekja alla þá sögu en eftir að við fórum í gegnum stöðugleikaframlögin [eftir samninga við kröfuhafa bankanna 2015] opnuðust nýir möguleikar fyrir okkur. Við gátum brátt greitt inn á langtímalífeyrisskuldbindingar hjá LSR.

Sögulegt skref

Jafnframt gátum við lagt grunninn að afnámi bak­ábyrgðar ríkissjóðs á A-deildinni hjá LSR, sem kláraðist undir lok árs 2016, en það var sögulegt skref fyrir ríkissjóð að vera laus undan bakábyrgðinni. Við sáum lánstraustið batna ár frá ári þar til 2021 er við fengum líklega bestu kjör sem ríkissjóður hefur séð í sögunni í erlendri útgáfu. Við tókum 750 milljóna evra lán, sem jafngilti um 117 milljörðum króna, á 0 prósent vöxtum. Þrátt fyrir það var ég þá enn þeirrar skoðunar að lánshæfiseinkunn Íslands væri ekki að endurspegla fjárhagslegan styrk ríkissjóðs og undirliggjandi styrkleika hagkerfi­sins, sem birtist í hóflegri skuldsetningu, vel fjármögnuðu lífeyrissjóðskerfi, aldurs­samsetningu þjóðarinnar, grænu orkunni og kröftugum hagvexti.“

Voru komin undir 20%

„Á þeim tíma – og þá er ég að hugsa um árin 2018 og 2019 – var staðan sem sagt sú að við vorum ekki í brýnni þörf fyrir erlendar útgáfur og vorum smám saman að hreinsa upp erlendar útgáfur sem höfðu verið gefnar út þegar kjörin voru lakari. Skuldahlutföllin voru komin niður undir 20% og ég taldi ekki ráðlegt fyrir skuldabréfamarkaðinn á Íslandi að ríkið myndi ganga mikið lengra í því að greiða niður skuldir. Þá erum við að horfa til þess að það sé eitthvað lágmarks magn af útistandandi ríkisskuldabréfum til þess að tryggja fót og undirstöðu fyrir íslenska skuldabréfamarkaðinn og það er meðal annars þaðan sem hugmyndirnar að þjóðarsjóðnum á sínum tíma spruttu. Markmið frumvarpsins var að treysta fjárhagslegan styrk ríkissjóðs til að mæta afleiðingum af meiri háttar ófyrirséðum áföllum sem þjóðarbúið kynni að verða fyrir. Á vissan hátt er það kaldhæðnislegt að það næsta sem gerðist var að við lentum í heimsfaraldri og málið hefur ekki verið mikið rætt síðan. En ég er enn á sömu skoðun, að það væri farsælt að eiga slíkan dempara vegna efnahagslegra áfalla.

Í upphafi var mjög erfitt að spá fyrir um hversu lengi heimsfaraldurinn myndi vara. Ég átti fundi hér í ráðuneytinu með ­hagfræðingum sem báðu mig að hafa í huga að við ­þyrftum að standa mjög vel með hagkerfinu, þessa þrjá eða fjóra mánuði sem veiran væri að ganga yfir, og það var ekkert óeðlilegt að menn tryðu því að það gæti gerst þannig. Það var svo mikil óvissa, en svo fór að við stóðum í þessum faraldri í meira en tvö ár og þurftum reglulega að uppfæra okkar áætlanir. Aðalatriði máls var að trúa því að þetta væri tímabundið ástand.“

Langt undir áætluninni

„Í mars 2020 fékk ríkisstjórnin heimild frá þinginu til að fresta framlagningu fjármálaáætlunar fram á haustið og þegar við loks gátum lagt hana fram vorum við í grunnsviðsmyndinni að gera ráð fyrir að skuldahlutföll hins opinbera yrðu vel yfir 60% og að ríkis­sjóður væri rétt undir og í kringum 60%. Þá er ég að miða við spá okkar um stöðuna árið 2023.

Við vorum sem sagt að gera ráð fyrir að vera með jafnvel helmingi hærra skuldahlutfall hjá ríkissjóði á þessu ári en er niðurstaðan. Þessi áætlun hefur verið uppfærð árlega og hefur spáin um skuldahlutföll ríkisins til framtíðar verið að lækka við hverja uppfærslu. Hugsun mín var sú að við þyrftum að vaxa út úr þessum vanda, vera þolinmóð, standa með heimilum og fyrirtækjum og hafa trú á framtíðinni. Nú eru skuldahlutföll ríkissjóðs rétt rúmlega 30%, þrátt fyrir þetta mikla áfall sem heimsfaraldurinn var, sem er niðurstaða langt umfram það sem maður þorði að vona í upphafi,“ segir Bjarni og vísar til hreinnar skuldar ríkissjóðs.

„Það hefur í reynd ræst úr þessari stöðu í samræmi við bjartsýnustu sviðsmyndir og munar um í kringum 400 milljarða fyrir hver tíu prósent í skuldum fyrir ríkissjóð. Og hvers vegna er þetta svona? Það er ekki aðeins að hallinn [á ríkissjóði] hafi verið minni en við óttuðumst heldur hefur hagkerfið vaxið hraðar en spáð var. Mesti samdrátturinn var 2021 og aðgerðir okkar snerust í hnotskurn um að við skyldum sætta okkur við skuldasöfnun á meðan faraldurinn gengi yfir og standa með hagkerfinu í gegnum þann tíma og það þýddi þá það að við horfum upp á mikið atvinnuleysi í einkageiranum. Við fórum ekki í niðurskurð í opinberum fjármálum. Þ.e.a.s. fórum ekki í niðurskurð í opinberum rekstri, öfugt við það sem gert var 2009, heldur jukum fjárfestingu til að standa með hagkerfinu en eins og menn muna var mjög mikið skorið niður í fjárfestingu á árunum 2009 til 2013. Ég segi hiklaust að við byggðum á lærdómi frá þeim tíma.“

– Þú nefndir ívilnandi aðgerðir stjórnvalda í faraldrinum. Hversu mikinn þátt áttu þær í hagvextinum sem síðan fylgdi? Við sáum að einkaneysla var mjög kröftug.

„Arnór Sighvatsson [fyrrverandi aðstoðarseðlabankastjóri] tók út efnahagslega þáttinn af aðgerðunum. Hann kemst í skýrslu sinni að þeirri niðurstöðu að líklega hafi aðgerðirnar okkar verið mátulega magnsettar og mátulega tilsniðnar að aðstæðum. Í stuttu máli sagði að aðgerðirnar hefðu verið árangursríkar og fáar glufur í aðstoð fyrir fyrirtæki og heimili. Ég sagði strax á fyrstu dögum heimsfaraldursins í þinginu að við myndum gera meira en minna og ég var allan tímann tilbúinn til þess að réttlæta það vegna þess að ég trúi því innilega að ef menn eru of seinir til og gera of lítið að þá geti umframkostnaðurinn af því reynst miklu meiri en af því að gera aðeins of mikið. Hins vegar var grundvallaratriði að hætta þessum stuðningsaðgerðum um leið og ástandið var yfirstaðið,“ segir Bjarni.

Hann víkur að því hvernig hagvöxtur á mann á Íslandi hefur þróast síðustu ár. Nánar tiltekið vísar hann í minnisblað sem hann lagði fram á ríkisstjórnarfundi í byrjun mánaðarins. Þar segir að lítill hagvöxtur á mann sé áhyggjuefni. Jafnframt birtist þar graf en þar segir að ráðstöfunartekjur hafi aukist umfram landsframleiðslu en ekki vegna aukinna launatekna.

„Sú mynd sem þarna birtist er ekki nógu jákvæð vegna þess að hagvöxtur ­undanfarinna ára hefur í miklu meiri mæli verið borinn uppi af fólksfjölgun en hefur almennt verið rætt um. Það er ekki hægt að segja annað en að fólksfjölgunin hafi verið nauðsynleg fyrir ferðaþjónustuna; bæði byggingageirinn og ferðaþjónustan hafa þurft á mannafla að halda til þess að byrja að vaxa. En áhyggjuefnið er að framleiðnin hefur ekki verið að vaxa nægilega mikið í þessum greinum og í minnisblaðinu er meðal annars bent á að þrátt fyrir ágætan hagvöxt undanfarin 3-4 ár erum við lægst meðal OECD-ríkja, ef við reiknum hann í hagvöxt á mann.“

Ekki viðhaldið framleiðni

– Hvaða ályktanir má draga af þessu? Rennir þetta stoðum undir það viðhorf að ferðaþjónustan sé í raun ekki að skila miklu á hvern starfsmann?

„Annars vegar virðist byggingageirinn ekki hafa náð að viðhalda framleiðni. Byggingargeirinn hefur þurft að treysta í miklum mæli á nýtt vinnuafl og það má ímynda sér að það geti tekið tíma fyrir fólk að komast inn í störf og ná upp fullum afköstum. Það sama getur átt við í ferðaþjónustu, þegar fyrirtæki hafa haft lokað og koma þarf aftur rútínu á hlutina, að það taki tíma að ná upp eðlilegri framleiðni. En í þessu sambandi þarf að muna að það á að vera sjálfstætt markmið að byggja upp þá tegund ferðaþjónustu sem skilur mest eftir sig.

Það segir jafnframt í minnisblaðinu að þrátt fyrir að landsframleiðsla á mann hafi náð hámarki 2018 hafi kaupmáttur ráðstöfunartekna aukist um 6% síðan þá. Jafnframt að ólíkt því sem að ætla mætti af umræðunni virðist þetta ekki stafa af miklum launahækkunum heldur frekar auknum tekjutilfærslum og skattalækkunum. Skattkerfisbreytingar okkar hafa verið helsti grundvöllur að kaupmáttarvexti en einnig auknar barnabætur og slíkir hlutir.

Árið 2022 drógum við mikið úr stuðnings­aðgerðum vegna faraldursins. Það var verulega mikið aðhald í ríkisfjármálum 2022 eins og sést til dæmis í batanum á frumjöfnuði. Við höfum beitt ríkisfjármálum með skynsamlegum hætti og dregið úr stuðningi við hagkerfið. Ég vil meina að það sé sömuleiðis að gerast á þessu ári og í nýútkomnu áliti Alþjóðagjaldeyris­sjóðsins segir beinlínis að aðhaldið í fyrra og í ár sé eðlilegt miðað við þensluna. Einhverra hluta vegna hefur umræðan verið um allt annað en afkomubatinn talar sínu máli. Þannig að ég held að þetta sé blanda af nokkrum þáttum: Stuðningsaðgerðir, skattalækkanir, launa­hækkanir og þessar tilfærslur sem ég er að vísa til eiga augljóslega þátt í kaupmættinum. En því má ekki gleyma að það var að safnast upp sparnaður sem leiddi meðal annars af því að fólk var ekki að ferðast og svo losnar um þennan sparnað eftir faraldurinn. Og svo voru vextir að skrapa botninn. Við fórum í lægstu vexti í lýðveldissögunni og það jók á spennuna og nú hafa margir velt því upp hvort vextir hafi verið lækkaðir of mikið.“

Fyrstur til að hækka vexti

– Hver er þín skoðun á því, eftir á að hyggja, að lækka vexti niður í 0,75% haustið 2020?

„Seðlabankinn hefur sjálfur sagt að mögulega hafi það verið of mikið. En mér finnst engin ástæða til að fella stóra dóma þess vegna. Það er mikilvægara að spyrja sig hvað við getum lært af því ef sambærilegar aðstæður skapast í framtíðinni. Menn unnu út frá þeim upplýsingum sem þeir höfðu á þeim tíma og það var sannarlega mikið kallað eftir vaxtalækkunum. Svo kemur á móti að Seðlabankinn var fyrstur seðlabanka í Vestur-Evrópu til þess að byrja vaxtahækkanaferlið. Raunvextir hafa hins vegar verið neikvæðir alveg fram á þennan dag, sem er í baráttu við verðbólgu umhugsunarefni.“

– Þú nefnir að raunvextir séu neikvæðir og að það sé umhugsunarefni. Myndirðu telja að við ættum að taka á okkur höggið og hækka vextina umfram verðbólguna og ná henni þannig ef til vill fyrr niður?

„Listin felst í að finna jafnvægið. Þú vilt ekki leggja svo mikla áherslu á að ná verðbólgunni niður að þú drepir allt lifandi. En þú vilt heldur ekki fara þér svo hægt að þetta taki óratíma og í því liggur listin, að finna þetta jafnvægi. Að lesa rétt í veðurtölurnar í efnahagsmálum. Að vaxtatólinu sé beitt hæfilega. Ég held að það megi alveg færa rök fyrir því að vextir hefðu mátt vera hærri lengur en þeir hafa verið. Stundum finnst mér Seðlabankinn mega segja skýrar að hann trúi því að vextirnir muni vinna sína vinnu, þau skilaboð þynnast út þegar talinu er aðallega beint að öðrum þáttum sem geta valdið spennu í hagkerfinu. Verkefnið snýst fyrst og fremst um að ná stjórn á væntingum.“

Ísland nýtur ekki sömu kjara

– Þú nefndir að hlutfall hreinna ríkisskulda sé komið í 30%. Hvert ætti hlutfallið að vera til frambúðar?

„Samanburður á lánshæfismati Íslands og ríkja sem við teljum rétt að bera okkur saman við leiðir í ljós að við fáum lakara ­lánshæfismat en undirliggjandi styrkleikar okkar geta réttlætt. Hér á ég við góða skuldastöðu, vel fjármagnað lífeyriskerfi, hagstæða aldursdreifingu, grænt hagkerfi og góða vaxtarmöguleika. Ég tel reyndar að við ættum með markvissri vinnu að geta tryggt okkur betri lánshæfiseinkunn sem væri mikilvægt fyrir erlendar útgáfur ríkissjóðs. Í síðustu viku breytti eitt matsfyrirtæki horfunum í jákvæðar, það er ánægjulegt og vonandi getum við séð hækkun á matinu í náinni framtíð. Það er ekki svo að við höfum mikla þörf fyrir að vera í stórum útgáfum í útlöndum en eftir því sem ríkissjóður nýtur betra lánstrausts í öðrum löndum munu aðrir sömuleiðis fylgja í kjölfarið. Þá er ég sérstaklega að hugsa um fjármálakerfið á Íslandi sem hefur sannarlega ríka þörf fyrir að geta átt greitt aðgengi að erlendu fjármagni.

Jafnframt myndu Landsvirkjun, sjávar­útvegs­fyrirtæki og fleiri aðilar líka njóta góðs af því. Og í þessu sambandi held ég að við þurfum að leggja aukna áherslu á kynningu á styrkleikum íslenskra efnahagsmála. Þættir sem snúa að stærð [skuldabréfa]útgáfunnar hafa verið ­okkur ákveðinn akkilesarhæll. Eins og ég nefndi höfum við á köflum fengið að njóta frábærra kjara þegar kjörin eru almennt góð á mörkuðum. En þegar kjörin fara að versna þá versna þau hraðar hjá okkur en þeim sem hafa betra lánshæfismat.“

– Þú nefnir stærð útboðanna. Er útgáfan hreinlega of smá hér?

„Mögulega, já, en til að komast inn á ratsjána hjá stærri alþjóðlegum fjárfestum getur þurft að fara í stærri einstaka útgáfur. Útgáfur sem eru hálfur milljarður eða 750 milljónir [evra] geta verið of smáar. En líklega er seljanleiki stærra mál, það þarf ákveðið flot í útgáfurnar, magn bréfa í umferð, til þess að menn vilji stíga inn. Á innanlandsmarkaðnum er síðan allt önnur staða. Þar erum við með tiltölulega fáa þátttakendur og ég tel að það sé veikleikamerki fyrir okkur að við sjáum ekki viðvarandi og reglulega fjárfestingu frá erlendum sjóðum í íslensk ríkisskuldabréf. Undanfarið hafa komið langir kaflar þar sem að við höfum ekki séð neina fjárfestingu erlendra aðila í ríkisskuldabréfum á Íslandi í krónum. Það þýðir að markaðurinn er að uppistöðu borinn uppi af lífeyrissjóðakerfinu. Á sama tíma er þetta lífeyrissjóðakerfi með væntingar um að geta fjárfest í útlöndum og það er ekki sjálfbært til lengri tíma fyrir okkur að taka sparnað landsmanna og fjárfesta honum í útlöndum ef okkur mistekst að laða sparnað annarra á móti í fjárfestingar hér innanlands.“

Veikleikamerki í hagkerfinu

– Hversu raunhæf er slík erlend fjárfesting ef raunvextir eru neikvæðir?

„Það er auðvitað rétt að í augnablikinu eru vextirnir sem eru í boði kannski ekki mjög ábatasamir. Staðan hefur víða verið þannig í öðrum löndum að menn hafa verið að fá núll eða neikvæða vexti í langan tíma. Við viljum vera opið og frjálst hagkerfi og nýta okkur möguleikana til þess að dreifa áhættunni. Eftir því sem við viljum fjárfesta meira í íslenskum sparnaði í öðrum hagkerfum eykst þörfin fyrir að sjá eitthvað af sparnaði annarra koma í fjárfestingu á Íslandi. Og það er eitt af veikleikamerkjum íslenska hagkerfisins að bein erlend fjárfesting hefur verið lág á Íslandi.“

– Hvaða áhrif gæti það haft á gengið ef þessu er komið í betra horf? Myndi það styrkja krónuna?

„Við erum ekki að leita að einhverjum brellum til að fá óeðlilega mikla erlenda fjárfestingu í þeim tilgangi einum að styrkja gengið til skamms tíma. Gengið þarf alltaf að endurspegla það sem er að gerast í hagkerfinu. En það myndi geta dýpkað markaðinn og hjálpað til við að hafa betra jafnvægi í ­greiðslujöfnuði. Við höfum hins vegar engan ávinning af stórtækum spákaupmönnum sem koma og fara í stórum bylgjum og valda ójafnvægi.“

Þurfa meiri erlenda fjárfestingu

– Ræðum aftur um skuldahlutföllin. Þú nefndir að hrein skuld ríkissjóðs væri nú um 30% af landsframleiðslu. Hvert ber að stefna? Að hlutfallið verði á ný 20%?

„Eins og ég nefndi höfum við ekki notið nægilega góðs lánstrausts. Ástæðan fyrir því að ég fór út í þá umræðu var annars vegar sú að við höfum lengi átt dálítið á brattann að sækja með að fá lánshæfismat sem endurspeglar framtíðarmöguleika hagkerfisins. Og hins vegar að langtímavextir á Íslandi hafa verið tiltölulega háir og við erum með frekar fábrotinn fjárfestamarkað í ríkisskuldabréfum. Það hjálpar ekki að hafa ekki mikla erlenda fjárfestingu til að dýpka markaðinn. Það hafa því verið örlög okkar til skamms tíma að vera með hlutfallslega þyngri vaxtabyrði ríkissjóðs en aðrar þjóðir og ekki síður vegna þess að við erum opið hagkerfi sem sætir sveiflum, þar sem fáir atvinnuvegir bera að mestu uppi hagkerfið, hef ég sagt að við hljótum þá að þurfa að leggja áherslu á að vera skuldlétt. Og í mínum huga á langtímastefna okkar að vera að skuldahlutfallið sé vel undir 30%. Ég teldi raunar eðlilegt að ríkið stefndi að því til lengri tíma að vera í kringum 20%,“ segir Bjarni. Sala ríkis­eigna geti nýst til að greiða niður skuldir. Til dæmis geti sala á eftirstandandi hlut ríkisins í Íslandsbanka og 49% hlut í Landsbankanum skilað á fjórða hundrað milljörðum. Þá geti sala á hlut í Isavia skilað milljarðatugum. Þessa fjármuni megi líka nýta til fjárfestingar í innviðum.