Óljóst orðalag um bókun 35 í frumvarpi

Frumvarp utanríkisráðherra um breytingar á lögum um Evrópska efnahagssvæðið var lagt fram nokkuð fyrirvaralítið fyrir tveimur mánuðum, en því er ætlað að taka af tvímæli um forgang EES-reglna í íslenskum rétti nema Alþingi kveði sérstaklega á um annað.

Menn eru ekki á eitt sáttir um nauðsyn þess og sumir telja frumvarpið beinlínis til óþurftar; að verði það að lögum verði löggjafarvald Alþingis í raun framselt að einhverju leyti og fullveldið gefið eftir, sem þá vekur spurningar um gott samræmi við stjórnarskrá.

Þetta hefur enda vafist fyrir þinginu og jafnvel í stjórnarliðinu eru menn ekki á eitt sáttir um frumvarpið, þótt það sé aðeins ein setning. Óvíst er hvernig utanríkismálanefnd gengur með umfjöllun málsins, gestakomur og þess háttar. Bjarni Jónsson (V) formaður nefndarinnar er ekki áfjáður um afgreiðslu málsins, en Diljá Mist Einarsdóttir (D) 1. varaformaður hennar er framsögumaður málsins og gæti haft áhrif þar á.

Nú eru hins vegar fáir þingdagar eftir og færri nefndadagar, svo örðugt gæti reynst að keyra málið í gegn. Nefndin sendi út 26 umsagnabeiðnir, en þegar fresturinn rann út voru umsagnir 19.

Óþarflega óskýrt orðalag

Af innsendum umsögnum og erindum eru flest pólitísks eðlis og ekki verri fyrir það, málið er rammpólitískt. Því er vert að gefa fræðilegum umsögnum sérstakan gaum áður en lengra er haldið.

Lilja Ólafsdóttir, sem var samningamaður um laga- og stofnanamál fyrir Ísland við gerð EES-samningsins, tekur ekki beina afstöðu til frumvarpsins, en telur að séu forsendur þess réttar, um að núverandi fyrirkomuleg hrökkvi ekki til, verði að skerpa á reglum um forgang EES-reglna. Forgangsreglan eins og hún sé sett fram takmarki ekki vald löggjafans, en skoða þurfi orðalagið betur og helst einfalda, þar sé ýmsu ofaukið.

Dr. Margrét Einarsdóttir prófessor styður frumvarpið, nefnir dæmi um dómaframkvæmd sem kalli á það. Því verði löggjafinn að innleiða bókun 35 í íslenskan rétt með tryggari hætti, enda feli ákvæðið ekki í sér neina takmörkun á löggjafarvaldi Alþingis.

Það eru hins vegar þeir Friðrik Árni Friðriksson Hirst, framkvæmdastjóri Lagastofnunar HÍ, og dr. Hafsteinn Dan Kristjánsson lektor sem skila ítarlegustum fræðilegum álitum til þingsins, en í Úlfljóti, tímariti laganema, birtist einnig á dögunum önnur sameiginleg grein þeirra um þetta málefni.

Mörg álitaefni

Þar eru reifuð ýmis dæmi um ætluð og möguleg áhrif frumvarpsins. Einkum þá forgangsregluna og gildissvið hennar, sem ekki liggi fyllilega ljós fyrir; hvaða tegundir settra laga lúti henni og hvernig hún eigi við um almenn stjórnvaldsfyrirmæli svo sem reglugerðir ráðherra. Dregin eru fram ýmis álitaefni varðandi gildissvið forgangsreglunnar, en einnig setja þeir fram hugleiðingar um hvort hana mætti orða öðruvísi, skýrar og betur, en einnig hvort sumum skilyrðum hennar sé ofaukið.

Þeir Friðrik og Hafsteinn telja stjórnarskrána ekki í neinni hættu, frumvarpið taki til árekstrar almennra lagaákvæða, ekki stjórnlaga. Hins vegar megi spyrja hvort það taki til annarra gerða laga, t.d. bráðabirgðalaga, um það sé frumvarpið ekki afdráttarlaust en rýmri túlkun möguleg út frá bókun 35.

Gildi slíkra laga fyrir stjórnvaldsfyrirmæli (reglugerðir, gjaldskrár o.s.frv.) veldur einnig vanda. Ljóst sé að reglugerð sem innleiðir EES-reglu gangi fyrir öðrum reglugerðum, en óljósara hvort hún þoki einnig almennum lögum sem ekki samrýmast henni.

Þeir nefna einnig að frumvarpstexti um „skýrt og óskilyrt lagaákvæði“, „réttilega“ innleitt, geti valdið vanda. Í samsvarandi lagagrein í Finnlandi vísi „skýrt og óskilyrt“ til EES-reglna, ekki innlenda lagaákvæðisins, en af dómaframkvæmd EFTA-dómstólsins verði ekki ráðið hvort sé réttara. Þannig gætu íslensk lög verið nægilega skýr og óskilyrt en ekki EES-reglan sem þau innleiddu. „Samkvæmt orðalagi frumvarpsákvæðisins veitir það slíku lagaákvæði forgangsáhrif enda þótt viðkomandi EES-regla falli ekki undir skuldbindinguna samkvæmt bókun 35.“

Þá velta þeir félagar því fyrir sér hvort dómaframkvæmd EFTA-dómstólsins um bókun 35 kunni að þróast þannig að horft verði í meiri mæli til dómaframkvæmdar Evrópudómstólsins um bein réttaráhrif við afmörkun á inntaki forgangsreglunnar. Ákvæði um gildi frumvarpsins „nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað“ telja þeir óþarft, það breyti engu og hafi aðeins táknræna þýðingu.