Iðnaðarstefna fyrir Evrópu

MÍLANÓ | „Iðnaðarstefna“ hefur færst nær miðju efnahagsmála- og jafnvel þjóðaröryggisumræðna, frá Bandaríkjunum til Evrópusambandsins. En hugtakið getur verið villandi, ekki aðeins vegna þess að merking þess er frekar óljós heldur líka vegna þess að það nær ekki að fanga hið óumflýjanlega sem stefnumótendur standa frammi fyrir.

Iðnaðarstefna vísar til margvíslegra aðgerða allt frá innleiðingu á reglugerðum til styrkja og skattaívilnana, til að styðja við heildarhagvöxt eða efla kraft í tilteknum geirum. Hugtakið er jafngamalt og ríkið. Farðu 2000 ár aftur í tímann til Han-ættarveldisins í Kína og þú munt komast að því að ríkiseinokun var á járnframleiðslu.

Evrópa á sína eigin löngu sögu um að beita iðnaðarstefnu. Öldum saman hafa evrópskar ríkisstjórnir stutt mikilvægar atvinnugreinar og tækni – sérstaklega þá sem mestu máli skipta í stríði – til að vera á undan óvinum sínum, sem oft voru líka nágrannar þeirra. Nýlega hafa þær fylgt sameiginlegri iðnaðarstefnu til að samþætta, ekki berjast, hverjar við aðra.

Tilhneiging til grundvallarbreytinga varð árið 1950, með stofnun Kola- og stálbandalags Evrópu. Í stað þess að bæta möguleika landa í stríði varð þessi iðnaðarstefna Evrópu um að sameina framleiðslu á kolum og stáli til þess að draga úr áhuga á bardögum í álfunni. Að setja kol og stál – hvort tveggja nauðsynlegt til framleiðslu á skriðdrekum og byssum – undir sameiginlega stjórn þýddi að ekkert land gat vopnast gegn öðrum. Jafnframt studdi stefnan við efnahagsbatann eftir síðari heimsstyrjöldina.

Öðru mikilvægu skrefi í átt að Evrópusamruna má einnig lýsa sem iðnaðarstefnu. ESB eins og við þekkjum það í dag hófst með áætlun um að afnema tolla innan Evrópu með því að stofna tollabandalag árið 1958. Þessu fylgdi síðar umfangsmikið átak til að draga úr skriffinnsku á evrópskum landamærum með því að samræma hundruð reglugerða, sem náði hámarki með lögunum um Evrópska efnahagssvæðið frá 1992.

Aðildarríki Evrópu fylgja einnig sínum eigin iðnaðarstefnum þó að strangt eftirliti ESB með ríkisaðstoð, sem ætlað er að koma í veg fyrir að sértækir styrkir í hverju landi gefi fyrirtækjum ósanngjarnt samkeppnisforskot, takmarki svigrúm þeirra. En ríkisstjórnir fjárfesta enn í rannsóknum og þróun, styðja tæknimenntun og byggja upp nauðsynlega innviði.

Flestir hagfræðingar eru sammála um að slík inngrip geti aukið vöxt og kraft. Þar sem umræðan um iðnaðarstefnu þyngist þá ágerist spurningin um hvort stjórnvöld eigi að grípa beint inn í atvinnulífið með því að styðja við sérstakar greinar.
Nýleg rannsókn Réka Juhász, Nathan J. Lane og Dani Rodrik, sem sýndi að aðgerðir stjórnvalda geta haft mjög langvarandi áhrif á staðsetningu ákveðinna atvinnugreina, hefur bætt olíu á eldinn.

En iðnaðarstefna er ekki ofarlega á dagskrá stjórnvalda nú á dögum af því að hagrannsóknir segi að svo eigi að vera. Heldur vegna þess að ríkisstjórnir hafa fyrst og fremst áhyggjur af staðbundinni pólitískri spennu. Bæði Bandaríkin og Kína hafa kynnt opinberar iðnaðaráætlanir þar sem áhersla er lögð á nauðsyn þess að veita stuðning við geira sem eru taldir mikilvægir fyrir þjóðaröryggi. Í þessum skilningi minnir samkeppni iðnveldanna í dag mjög á gömlu stríðshrjáðu Evrópu.

En hvað með samræmda iðnaðarstefnu fyrir alla Evrópu? Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins birti nýlega lista yfir mikilvæga tækni. En við innleiðingu iðnaðarstefnu að hætti Bandaríkjanna eða Kína stæði Evrópa frammi fyrir þversögn sem er viðleitni ESB til að takmarka iðnaðarstefnur einstakra ríkja. Þessi viðleitni takmarkar verulega svigrúm aðildarríkjanna til þess að bregðast við geópólitískum afleiðingum af iðnaðarstefnu annarra.

Vissulega hefur ESB tekist á við atvinnugreinar í hnignun. Árið 1978, þegar stáliðnaðurinn átti í erfiðleikum, innleiddi Efnahagsbandalag Evrópu hina svokölluðu Davignon-áætlun sem setti takmörk á framleiðslu þvert á Evrópulönd nokkurn veginn hlutfallslega. En ESB hefur aldrei haft virka iðnaðarstefnu af þeirri einföldu ástæðu að það hefur ekki, ólíkt Kína og Bandaríkjunum, alríkisfjárlög til að veita mikla styrki til ákveðinna geira.

Það er því skiljanlegt að Ursula von der Leyen, forseti framkvæmdastjórnar ESB, hafi kallað eftir nýjum fullveldissjóði Evrópu. En það er líka skiljanlegt að þjóðarleiðtogar sem þyrftu að fjármagna þennan sjóð séu tregir til að láta peninga skattgreiðenda sinna í hendur ESB til að hlúa að iðnaðarþróun annars staðar.

Þar sem ekki er fyrir hendi fjármögnun á vettvangi ESB fyrir sameiginlega iðnaðarstefnu hefur framkvæmdastjórn ESB losað um reglur um ríkisaðstoð. Til dæmis getur framkvæmdastjórnin nú, samkvæmt evrópskum reglum um örgjörva, samþykkt markvissan ríkisstuðning við stórar hálfleiðaraverksmiðjur. En hvort þú trúir því að nýfengin leyfi aðildarríkja til að styðja við sérstakar atvinnugreinar muni hafa tilætluð áhrif fer eftir því hvorum megin iðnaðarstefnuumræðunnar þú lendir.

Þeir sem trúa því að stjórnvöld geti greint atvinnugreinar með möguleika á jákvæðum vexti munu fagna nálgun ESB. Sérstaklega vegna þess að framkvæmdastjórnin áskilur sér rétt til að meta hvort fyrirhuguð ríkisaðstoð sé í réttu hlutfalli og bæti skilvirkni. Efasemdamennirnir telja aftur á móti líklegt að landsstjórnir muni fjármagna markaðsráðandi fyrirtæki eða pólitískt hentug verkefni og að embættismenn ESB séu ekki vel til þess fallnir að sundra flóknum aðfangakeðjum og finna út hvaða geirar eigi mesta möguleika.

Fyrri reynsla, sem undirstrikar tök markaðsráðandi afla á stjórnmálamönnum, bendir til þess að skoðun efasemdamanna gæti verið raunsærri. Á hinn bóginn getur og ætti iðnaðarstefna að snúast um miklu meira en að útvega stórfyrirtækjum milljarða evra til að reisa hátækniverksmiðjur heima fyrir. Aukin útgjöld til rannsókna og þróunar myndu skapa sterkari grunn fyrir hátækniiðnað almennt.

Enn væri hægt að miða við þennan óbeina stuðning. Til dæmis myndi örflöguiðnaðurinn njóta góðs af stofnun sérhæfðra tækniskóla og stuðnings við staðbundna sérfræðiþekkingu á lykilþáttum framleiðsluferlisins. Slík nálgun er frekar aðgerðaáætlun en stefna – og hún er líkleg til að gera miklu meira gagn fyrir Evrópu en að ausa opinberu fé í nokkrar stórverksmiðjur.