Telur hæpnar forsendur fyrir útreikningum SKE

„Þessi skýrsla er unnin af Samkeppniseftirlitinu en ekki af utanaðkomandi aðilum, þannig að skýrslan er eðli sínu samkvæmt varnarskjal fyrir stofnuninna, unnin af stofnuninni. Skýrslan byggist að verulegu leyti á leiðsagnarplaggi frá OECD frá árinu 2014. Sú leiðsögn er unnin af starfsmönnum OECD og hefur ekki hlotið staðfestingu ríkja OECD. Þetta er sem sagt ekki staðfest plagg af ríkjum OECD, fremur er þetta vinnuplagg starfsmanna þar, sem að vísu hefur verið gefið út sem leiðbeiningar. Við þessar leiðbeiningar er hægt að gera miklar athugasemdir.“

Þetta segir Ragnar Árnason, prófessor emeritus í hagfræði við Háskóla Íslands, spurður um skýrslu sem Samkeppniseftirlitið (SKE) birti í síðustu viku um greiningu á reiknuðum ábata vegna íhlutunar eftirlitsins. Þar telur eftirlitið að þjóðarbúið hafi hagnast um 10 til 17 milljarða króna frá 2013 til 2022 vegna fyrrnefndrar íhlutunar.

Skýrslan greinir frá niðurstöðum greiningar sem SKE gerði sjálft um ávinninginn af því þegar eftirlitið beitir íhlutunum á fyrirtæki í þremur tilvikum. Í fyrsta lagi þegar SKE bannaði eða setti samrunum fyrirtækja skilyrði, verðsamráði og ef eftirlitið taldi að fyrirtæki hefðu orðið uppvís að því að misnota markaðsráðandi stöðu. SKE segir í skýrslunni að tilgangur hennar sé að sýna ávinninginn sem störf stofnunarinnar hafa annars vegar á verga landsframleiðslu og hins vegar fjárframlög til stofunarinnar á fyrrnefndu tímabili.

Samkeppniseftirlitið fékk einn fræðimann, Jón Þór Sturluson, forseta viðskiptadeildar Háskólans í Reykjavík og fv. aðstoðarforstjóra Fjármálaeftirlitsins, til þess að rýna skýrsluna sem sögð er byggjast á hagfræðilegum útreikningi sem á að endurspegla ávinninginn sem SKE telur að íhlutun eftirlitsins hafi á íslenskt þjóðfélag. Tekið er fram í skýrslunni að hinn reiknaði ávinningur hafi verið fenginn með því að nota aðferðafræði og hagfræðilegar forsendur sem er að finna í leiðbeiningum frá Efnahags- og framfarastofnun Evrópu (OECD), og umræðuskjals sem SKE hafði áður boðið hagsmunaaðilum að gera athugasemdir við.

Viðmælendur ViðskiptaMoggans telja umhugsunarvert hvernig eftirlitið reiknar ávinninginn, enda séu gerðir fyrirvarar af hálfu þess á þó nokkrum stöðum í skýrslunni með orðalagi eins og að tölur séu varfærnislega áætlaðar. Einnig vekur það spurningar að fullyrðingar, eins og ef eftirlitið myndi ekki ógilda samruna eða íhlutast í málum er varða verðsamráð eða misnotkun á markaðsráðandi stöðu, ef sú íhlutun hefði ekki nein jákvæð áhrif. Af því leiðir gefur SKE sér að allar íhlutanir stofnunarinnar hafi eingöngu jákvæð áhrif á samfélagið.

Hreinar ágiskanir

Samkvæmt niðurstöðum greiningarinnar nemur reiknaður ávinningur að mati SKE, vegna íhlutana eftirlitsins á síðastliðnum tíu árum, 10 til 17 milljörðum króna. Þessar fjárhæðir ber eftirlitið annars vegar saman við fjárframlög, sem eru u.þ.b. 600 milljónir króna á ári, og hins vegar við verga landsframleiðslu sem er 3.200 milljarðar króna árlega. Að mati eftirlitsins benda niðurstöður til þess að ábatinn af íhlutun þess nemi 18-30-földum fjárframlögum og ávinningurinn vegna íhlutunar sé á bilinu 0,31% til 0,52% af vergri landsframleiðslu.

„Þetta er hrein ágiskun út í loftið,“ segir Ragnar þegar hann er spurður hvort mögulegt sé að finna út að hans mati, með hagfræðilegum útreikningi, þær forsendur sem SKE gefur sér í greiningunni með því að til dæmis banna tiltekinn samruna á milli fyrirtækja, sem kemur til með að leiða til einhvers ávinnings fyrir samfélagið. Ragnar var spurður hvort það tíðkaðist innan hagfræðinnar að það væri gefið svona mikið svigrúm, líkt og SKE gerir með því að setja ávinninginn í samhengi við fjárframlög stofnunarinnar og landsframleiðslu. „Nei, það tíðkast ekki í hagfræði,“ segir Ragnar.

Aðrir hagfræðingar sem ViðskiptaMogginn ræddi við tóku undir þessi sjónarmið Ragnars en vildu ekki koma fram undir nafni.

Beinlínis hagfræðilega rangt

Að sögn Ragnars er mat SKE á þjóðhagslegum áhrifum af verðlagseftirlitinu beinlínis hagfræðilega rangt.

„Það sem reynt er að meta er ávinningur kaupenda af þessum ímynduðu verðlækkunum en ekki tekið á móti tap seljenda af því að þurfa að taka á sig þessa verðlækkun. Þannig að þjóðhagslegur ávinningur af einhverjum svona verðlækkunum er kannski ef miðað er við að magnið breytist ekki neitt, og er kannski bara núll. Með öðrum orðum er verið að millifæra frá framleiðendum til neytenda. Að þessu leyti er rangt að bera þetta mat saman við þjóðarframleiðsluna, sem er mælikvarðinn á þjóðhagslegan ávinning yfir árið,“ segir Ragnar.

Spurður nánar um hvort rangt sé að reikna ávinninginn með tilliti til landsframleiðslu ef hann snýr eingöngu að kaupendum (neytendum) en ekki framleiðendum (fyrirtækjum) svarar Ragnar því játandi.

„Þeir sem eru að framleiða eru náttúrlega líka aðilar í samfélaginu og þeir eru líka kaupendur eða neytendur að verulega miklu leyti. Þetta er mikilvægt að hafa í huga,“ segir Ragnar.

„Í fræðilegri hagfræði er þjóðhagslegur kostnaður við einokunarstarfsemi mældur með svokölluðum Harberger-þríhyrningi, sem er kallað með öðrum orðum „allra tap“ (e. deadweight loss). Ef reynt er að meta þetta á grundvelli þeirra upplýsinga sem felast í skýrslunni, þá kemur í ljós að tapið er 1/20 af mati Samkeppniseftirlitsins. Hinn raunverulegi þjóðhagslegi ávinningur sem felst í verðlækkunum sem eftirlitið gefur sér í skýrslunni er 1/20 af þeirri tölu sem eftirlitið gefur sér.“

Það má í framhaldinu spyrja hvort hann telji reikniaðferð SKE einfaldlega ranga.

„Já, reikniaðferðin er röng. Það er að segja þetta er ekki hagfræðilegt mat. Þetta er bara þegar best lætur mat á ávinningi kaupenda af verðlækkun, ekki þjóðhagslegum ávinningi af verðlækkun. Þetta er eins og að segja að ef öll fyrirtæki í landinu lækkuðu verð sitt um 50% þá myndu neytendur hagnast um 50% sinnum öll framleiðslan,“ bætir hann við.

Aðfinnsluverð aðferðafræði

Hann segir að kjarni málsins sé sá að aðferðafræði SKE sé aðfinnsluverð. Eftirlitið gefi sér að tilteknar aðgerðir af þeirra hálfu hafi mikil áhrif á verð og miðist við hærri tölur en nefndar eru í leiðbeiningunum frá OECD. Því sé um að ræða hreinar ágiskanir.

„Síðan beitir SKE þessum verðupplýsingum á hagfræðilega rangan hátt með þeim afleiðingum að þeir fá tölur sem eru kringum tuttugu sinnum of háar fyrir hinn þjóðhagslega ávinning af þeirra aðgerðum samkvæmt þeirra eigin forsendum. Með því að bera þetta saman við landsframleiðsluna og segja að neytendur hafi hagnast um þetta. Bara með því að horfa neytendahliðina og sleppa alveg framleiðendum og fyrirtækjum og bera svo saman við landsframleiðsluna. En það er ekki gætt að því í skýrslunni að fyrirtæki eru líka stórir neytendur,“ útskýrir Ragnar.

Jafngildir fjárframlögum til SKE

Ragnar bendir á einn lið skýrslunnar, þar sem að hans mati má sjá skýrt dæmi um ranga reikniaðferð SKE. Þar er vísað til upplýsinga um íhlutanir sem samkeppniseftirlitið í Hollandi á að hafa skilað, eða um 200 milljónir evra til landsframleiðslunnar á árinu 2022.

„Landsframleiðsla Hollands var á því ári tæplega eitt þúsund milljarðar evra og það hlutfall er sirka 1/15 til 1/24 af því sem SKE segist hafa skilað á Íslandi. Sem sagt 200 milljónir evra deilt með landsframleiðslu Hollands er 0,021%. Á meðan SKE segist hafa skilað 0,3 til 0,5% ávinningi. Af því leiðir gefa hollensku tölurnar til kynna um það bil tuttugu sinnum lægra hlutfall af landsframleiðslu en íslensku tölurnar frá íslenska Samkeppniseftirlitinu. Það vill svo til og sennilega er það engin tilviljun að þetta er svipuð leiðrétting og fæst ef maður reiknar hinn raunverulega þjóðhagslega ávinning af því sem íslenska Samkeppniseftirlitið segist hafa skilað á Íslandi í verðlækkunum,“ segir Ragnar.

„Ef reikniaðferðin er á þessa leið þá er ávinningurinn af starfsemi íslenska Samkeppniseftirlitsins ekki 10 til 17 milljarðar króna heldur réttara að það sé námundað við 600 milljónir króna. Það er að segja svipuð tala og það kostar hið opinbera að reka Samkeppinseftirlitið á ári hverju. Þá er ekki verið að reikna með þeim kostnaði sem starfsemi SKE veldur fyrirtækjunum,“ segir Ragnar.

Ragnar bendir á nokkur dæmi um kostnað sem leggst á fyrirtæki. Þannig megi til dæmis nefna þegar þau þurfa að halda uppi vörnum gegn ásökunum með miklum tilkostnaði, t.d. lögfræði- og rannsóknarkostnaði og öðru slíku. Þá þurfi fyrirtæki að finna fjármuni til þess að greiða háar sektir, með tilheyrandi áhrifum á rekstur þeirra. Í þriðja lagi verða fyrirtæki að hætta við hugsanlegan samruna eða stækkun, sem hefði getað leitt til þess að fyrirtækin gætu nýtt sér stærðarhagkvæmni. Í fjórða lagi að árásargjörn afstaða SKE hafi hrætt mörg önnur fyrirtæki frá því að freista þess að nýta sér kosti stærðarhagkvæmni með samruna og uppkaupum, eða stækka einfaldlega á markaðnum með því að lækka verð.

Skilvirkni samkeppnislöggjafarinnar mælist ekki mikil

Viðskiptaráð skilaði í maí á síðasta ári athugasemdum varðandi aðferðafræði og forsendur sem SKE kvaðst ætla að nota við gerð skýrslunnar og gerði ráðið ýmsar athugasemdir sem byggjast á sömu sjónarmiðum og nefnd hafa verið.

Spurður nánar út í málið segir Gunnar Úlfarsson hagfræðingur Viðskiptaráðs í skriflegu svari til ViðskiptaMoggans að mikilvægt sé að samkeppnisreglur séu í takt við tímann. Útfærslan geti þótt vandasöm en lágmarka þurfi takmarkandi áhrif smæðar hagkerfisins á vöxt fyrirtækja. Í því samhengi skipti máli að hún innihaldi ekki séríslenskar og óþarflega íþyngjandi reglur. Þá minnir Gunnar á að skilvirkni samkeppnislöggjafarinnar mælist ekki há á Íslandi, sem situr nú í 37. sæti af 64 ríkjum samkvæmt úttekt IMD-háskólans í Sviss.

„Meðferðartíminn hefur mikið að segja um skilvirknina sem hefur í för með sér mikinn sérfræðikostnað og getur sett jafnvel áform fyrirtækja í biðstöðu með tilheyrandi kostnaði. Langur málsmeðferðartími getur þurrkað út ávinning samruna fyrirtækja áður en þeir raungerast með tilheyrandi allra tapi. Þess vegna þarf löggjöfin og framfylgd hennar að vera eins skilvirk og kostur er,“ segir Gunnar.

Dregur úr verðmætasköpun

Enn fremur telur Viðskiptaráð það athugavert að ávinningsmatið byggist á þeirri forsendu að engin íhlutun hafi neikvæð áhrif. Afstaða ráðsins til skýrslunnar er sú að fyrirframgefin forsenda SKE, um að ákvarðanir eftirlitsins geti ómögulega haft í för með sér kostnað sem falli á neytendur og fyrirtæki, bjagar matið bersýnilega. Greining SKE innihaldi hvorki mat á heildarávinningi né kostnaði sem falli á fyrirtæki, enda sé öflugt atvinnulíf forsenda bættra lífskjara og því undravert að ávinningur fyrirtækja sé alfarið hlunnfarinn í mati SKE. Þá segir í svari ráðsins að það að tryggja virka samkeppni sé jafnvægislist og sé framfylgdin óþarflega íþyngjandi dragi það úr verðmætasköpun og rýri þar með hagsæld landsmanna.

Dæmi um óljósan árangur

Viðskiptaráð veit þess dæmi um samruna smásöluverslana hér landi og óljósan árangur sumra inngripa SKE.

„Í báðum tilfellum voru sett skilyrði sem áttu að tryggja samkeppni á þeim mörkuðum sem fyrirtækin störfuðu á og þeim m.a. gert að selja frá sér tilteknar eignir. Án þess að rekja söguna alla höfðu inngripin í för með sér mikið óhagræði og kostnað, sem svo virðist að hafi annaðhvort skilað óbreyttri eða skertri samkeppni nokkru síðar. Sem dæmi má nefna að þrjár verslanir Bónuss voru seldar til Super1, aðila sem lagði síðar upp laupana. Ein þeirra var verslunin Bónus í Faxafeni en líkt og flest vita starfrækir Bónus í dag verslun í Skeifunni, nokkur hundruð metrum frá (sem virðist af umferðinni að dæma njóta mikilla vinsælda á meðal neytenda). Neytendur upplifa sig kannski hvorki verr né betur stadda eftir íhlutunina en kostnaðurinn sem íhlutun SKE veldur hlýtur að koma einhvers staðar niður.“

Enn fremur rifjar Viðskiptaráð upp þegar SKE gerði íhlutun í samruna, sem varð þess valdandi að Olís var gert að selja verslun og bensínstöð í Stykkishólmi frá sér. Enn þann dag í dag megi leiða líkur að því að dagvörumarkaðurinn í sveitarfélaginu hafi skroppið saman við inngrip SKE.

Viðskiptaráð tekur undir með Ragnari og gerir athugsemd við að stofnunin sjálf reikni út ávinninginn af eigin starfsemi. Mögulega væri nærtækara að fela einhverjum öðrum aðila það verk svo eigið ágæti ávinningsmatsins, „sem vonandi telur að starfsemin geti mögulega haft einhvern kostnað, verði yfir allan vafa hafinn,“ segir enn fremur í svari Viðskiptaráðs.

Reikna til að fá meiri fjármuni?

Eins og nefnt er hér í upphafi gerði stofnunin sjálf greiningu á reiknuðum ávinningi sem starfsemi hennar hefur á íslenska þjóðarbúið. Þessu til hliðsjónar hefur ViðskiptaMogginn fengið afhent bréf SKE til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins sem send voru árin 2020, 2021 og 2022, þar sem SKE gerir grein fyrir horfum í starfsemi og rekstri þess frá árinu áður. Í öllum þremur bréfunum reifar SKE sjónarmið sín um að eftirlitið vanti meira fjármagn í reksturinn með því að benda á ýmis atriði máli sínu til stuðnings. Eitt þeirra er að finna í skýrslunni frá árinu 2021, þar sem SKE vísar í fyrrnefnda mælikvarða um að reiknaður ábati (ávinningur) af eftirliti stofunarinnar sé 0,5% af landsframleiðslu. Svo segir orðrétt að „samkvæmt þeim útreikningum sem Samkeppniseftirlitið hefur látið vinna hafa þessi markmið verið uppfyllt“.

SKE nefnir í kjölfarið að stofnunin hafi í kjölfarið mælt ábata af samkeppniseftirliti í samanburði við fjárveitingar til eftirlitisins. Í skýrslunni frá 2022 er því sama haldið fram að samkvæmt útreikningum sem eftirlitið hafi látið vinna hafi þessum markmiðum verið náð. Samkvæmt orðanna hljóðan koma þessar fullyrðingar þannig fyrir sjónir að SKE hafi ekki sjálft unnið að þessum útreikningum, fremur óháður aðili, sem stangast á við það sem stendur í skýrslunni sem er til umfjöllunar. Í samhengi við orðalag sem SKE viðhefur í skýrslum til ráðuneytisins sendi ViðskiptaMogginn fyrirspurn á Samkeppniseftirlitið hvort það væri rétt skilið að eftirlitið hefði fengið einhvern utanaðkomandi aðila til þess að reikna ábatann, eins og orðalagið gefur til kynna. Ekki hafa borist svör við þeirri fyrirspurn.

Fengu ekki áheyrn þingsins

Eins og Morgunblaðið greindi frá rétt fyrir jól sendu þeir Páll Gunnar Pálsson forstjóri SKE og Sveinn Agnarsson stjórnarformaður viðbótarumsögn til fjárlaganefndar á meðan fjárlög þessa árs voru til meðferðar hjá nefndinni. Þar kom fram að eftirlitinu hefði verið þröngur stakkur sniðinn og ætti í erfiðleikum með að sinna lögbundnu hlutverki sínu. Þá fór SKE þess á leit við fjárlaganefnd að fjárframlög til eftirlitsins yrðu tekin til frekari umfjöllunar.

Fjárlaganefnd varð ekki við þeirri ósk og fjárframlög til SKE jukust ekki frekar við afgreiðslu fjárlaga. Samkvæmt heimildum Morgunblaðsins var ekki vilji fyrir því, hvorki innan fjárlaganefndar né þingflokka stjórnarflokkanna, að auka fjárveitingar til SKE að svo stöddu. Þá hefur verið rætt meðal þingflokka stjórnarmeirihlutans um mikilvægi þess að framkvæma úttekt á starfsemi og stjórnun eftirlitsins, þeim verkefnum sem það sinnir og hvernig þeim er forgangsraðað.