Túlkun á regluverkinu of oft háð geðþótta

Íþyngjandi regluverk á færibandi er yfirskrift Framleiðsluþings Samtaka iðnaðarins (SI) sem fram fer á morgun. Það virðist vera gömul saga og ný að regluverk um rekstur fyrirtækja hér á landi sé þyngra en í löndunum í kringum okkur. Menn greinir þó á um hvort það sé kontóristum í Brussel að kenna sem búa til reglur Evrópusambandsins eða hvort það sé mögulega okkur sjálfum að kenna.

Hvað sem því líður þá verður því ekki neitað að umræðan um regluverkið hefur aukist. Síðan er eftir að koma í ljós hvort og þá hvaða áhrif sú umræða hefur í raun og veru. Það má þó heyra á Sigurði að honum er þetta hugleikið þegar við setjumst niður á skrifstofu SI til að ræða um ráðstefnuna. Auðvitað nýtum við tækifærið til að ræða annað það helsta í leiðinni.

Um þessar mundir eru 30 ár síðan Ísland gerðist aðili að evrópska efnahagssvæðinu með EES-samningnum. Aðild að EES opnaði aðgang að innri markaði Evrópu og líklega verður ekki um það deilt að hann er okkar mikilvægasti viðskiptasamningur, þó hann snúist í raun um meira en bara viðskipti.

„EES-samningurinn hefur fært okkur margt gott og við þekkjum þá efnahagslegu hagsæld sem honum fylgir,“ segir Sigurður.

„Með honum tökum við líka á okkur ýmsar skuldbindingar. Starfsumhverfið hér þarf þannig að vera líkt því sem gengur og gerist á meginlandinu. Við innleiðum lög og reglur sem eru settar í Evrópusambandinu (ESB) og höfum því gríðarlega hagsmuni af því hvernig reglusetningu er háttað innan sambandsins og hvað og hvernig mál eru tekin upp í EES-samninginn. Stóra viðfangsefnið er því hagsmunagæsla gagnvart ESB og innan EES.“

Sigurður bætir við að allur gangur sé þó á því hvernig reglurnar eru innleiddar í íslensk lög. Reglur frá ESB feli í sér ákveðnar lágmarkskröfur sem settar eru, en ríkjum sé þó frjálst að ganga lengra. Þar kemur inn það sem gjarnan er kallað gullhúðun.

„Íslensk stjórnvöld og Alþingi hafa tilhneigingu til að ganga lengra við innleiðingu á regluverkinu, þ.e. innleiða kvaðir sem eru umfram og ganga lengra en evrópska regluverkið,“ segir Sigurður.

„Það geta verið á því eðlilegar skýringar en það eru alger undantekningartilvik. Það eru því miður alltof mörg dæmi um það að verið sé að setja þyngri kröfur hér heldur en annars staðar. Það felur í sér aukinn kostnað og sóun og skerðir samkeppnishæfni okkar til muna. Við þurfum þá að vera betri á einhverjum öðrum sviðum. Það er þó ekki sjálfgefið. Laun eru hærri hér en víða annars staðar, skattar eru háir í alþjóðlegum samanburði o.s.frv. Hagsmunagæslan gagnvart ESB og gullhúðun stjórnvalda hefur áhrif á viðhorf til EES-samningsins. Þeim mun betur sem tekst til í hagsmunagæslunni og því minni gullhúðun, því skýrar koma kostir EES-samningsins fram fyrir Ísland.“

Sigurður segir einnig að innleiðing sé eitt en framkvæmd og eftirlit með regluverkinu annað.

„Það er í flestum tilvikum í höndum ríkisstofnana og það er í þeirra höndum að túlka regluverkið. Við sjáum of mörg dæmi um það að túlkun á regluverkinu sé ekki í samræmi við þær hugmyndir sem þingið eða ráðuneytin höfðu þegar lögin voru sett,“ segir hann.

„Þetta veldur einnig miklum kostnaði fyrir fyrirtækin sem þurfa þá að fara í langa baráttu við kerfið af því að stofnanir túlka regluverkið á einhvern hátt sem enginn sá fyrir. Þá þarf að leita til dómstóla, með tilheyrandi kostnaði auk þess sem það tefur framgang verkefna, getur tekið mörg ár og getur stórskaðað viðskipti og ásýnd Íslands gagnvart fjárfestum. Það leiðir síðan af sér að verðmætasköpun verður minni en ella.“

Fara ekki í stríð við eftirlitsaðila

– Það að íslensk stjórnvöld setji séríslenskar kvaðir á regluverkið er þó ekki nýtt af nálinni og þessi umræða hefur átt sér stað um nokkurt skeið. En hefur hún einhverju skilað, hefur eitthvað breyst?

„Það sem hefur breyst er að það hefur átt sér stað ákveðin vitundarvakning, ekki síst meðal stjórnmálamanna. Þingmenn eru meðvitaðri um þetta en áður og átta sig á því að þetta hefur afleiðingar,“ svarar Sigurður að bragði.

„Það má hafa í huga að frumvörp eru yfirleitt undirbúin í ráðuneytunum og þá hefur átt sér stað samráð við þær stofnanir eða þá stofnun sem ber ábyrgð á viðkomandi málaflokki. Gullhúðun kemur því að miklu leyti þaðan. Þegar verið er að taka lagabálka fyrir og endurskoða lög – sem ætti ekki að gerast of oft því við viljum fyrirsjáanleika – þá er eins og stjórnkerfið noti tækifærið þannig að breytingarnar verða oft meira íþyngjandi fyrir atvinnulífið í stað þess að einfalda og auka skilvirkni.“

– Það má spyrja hvort stjórnendur fyrirtækja veigri sér við því að gagnrýna eða standa í stappi við eftirlitsstofnanir af ótta við pirring eða hefndir, líkt og þekkt er með Samkeppniseftirlitið og Skattinn. Á það við í fleiri tilvikum?

„Já, það eru því miður dæmi um að stjórnendur fyrirtækja hafi metið það sem svo að það þjónaði ekki hagsmunum þeirra félaga sem þeir stýra að eiga í stríði við eftirlitsaðilana. Það er í flestum tilvikum útilokað að vera í stríði við þann sem hefur lífsviðurværi manns algjörlega í höndum sér,“ segir Sigurður.

„Ég held að þetta sé veruleiki sem margir kannast við. Þú nefnir hér tvær stofnanir og við þekkjum sögurnar af samskiptum við þær, en það má líka nefna að byggingarfulltrúar sveitarfélaga hafa heilmikil völd og menn stíga oft varlega til jarðar í þeim samskiptum, þar sem mikið er undir. Við heyrum þetta reglulega og þetta er óþægilegur veruleiki. Stundum virðist það vera þannig að það skiptir minna máli að lesa lögin og það sem í þeim stendur og meira máli að lesa hugsanir stjórnenda eftirlitsstofnana til að átta sig á mögulegri túlkun laganna. Þá er það sláandi að lesa um bónuskerfi Skattsins þar sem starfsmenn virðast fá sérstaka umbun fyrir afköst við innheimtu og hugsanlega skapandi túlkun laganna, borgurum í óhag.“

Þurfa að huga fyrr að hagsmunagæslu

– Stjórnmálamönnum verður tíðrætt um samkeppnishæfni og mikilvægi þess að auka hana. En hafa verið stigin alvöru skref til þess?

„Það eru til dæmi um slíkt, t.d. með auknum hvötum til nýsköpunar sem hafa sannarlega eflt samkeppnishæfni Íslands, en það hefur ekki verið ráðist í það verkefni með skipulögðum hætti, því miður. Það væri til að mynda kjörið fyrir alla ráðherra að fá aðila utan kerfisins til að gera úttekt á regluverkinu í sínu ráðuneyti með tilliti til gullhúðunar og gera greiningu á umfangi hennar, líkt og Guðlaugur Þór [Þórðarson, umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra] mun kynna á morgun. Það getur opnað augu fólks þannig að það sé meðvitað um það þegar unnið er að lagasetningu,“ segir Sigurður.

– Nú þekkjum við umræðuna um innleiðingu á regluverki ESB og hvernig Ísland hefur sofið á verðinum í hagsmunagæslu sinni í mörgum málum, við erum of sein að biðja um undaþágur eða aðlögun o.s.frv. En er ekki sanngjarnt að velta því upp hvort atvinnulífið eigi ekki sjálft að taka ábyrgð á þessu og vakta betur þróunina í regluverkinu sem er að verða til í Brussel?

„Það er alveg sanngjörn spurning. Það má hafa í huga að íslenska sendiráðið í Brussel er stærsta sendiráð okkar og þar starfa tíu manns frá ráðuneytunum í hagsmunagæslu fyrir hönd íslenskra stjórnvalda,“ svarar Sigurður.

„Það má deila um hvort það sé rétt fyrirkomulag eða ekki, en þetta er afar mikilvægt starf sem þarf þó að vera öflugra. Það sem er þó jákvætt er að stjórnvöld hafa sett upp forgangslista yfir þau mál sem á að fylgjast sérstaklega með og hafa áhrif á. Atvinnulífið þarf að hafa skoðun á þessu, því þarna er ennþá mögulegt að hafa áhrif. Bæði þarf að fylgjast með því hvaða mál eru að verða til og koma sjónarmiðum Íslands á framfæri.“

– Þú átt eftir að svara spurningunni um það hvort atvinnulífið eigi að gera meira af þessu sjálft?

„Já, ég tel svo vera og við ætlum að fjalla um það á þinginu á morgun. Bjarni Benediktsson utanríkisráðherra og Sigríður Mogensen, sviðsstjóri iðnaðar- og hugverkasviðs SI, munu þar fjalla sérstaklega um þetta,“ segir Sigurður.

„Sigríður er jafnframt nýtekin við sem formaður ráðgjafarnefndar EFTA, sem skipuð er fulltrúum atvinnurekenda og launþega innan EFTA-ríkjanna. Í þeirri nefnd fer fram formlegt samráð um þau mál sem eru í vinnslu hjá ESB og þau mál sem verið er að innleiða. Þarna er því tækifæri til að koma mun fyrr að málum til þess að hafa áhrif á þau kannski þremur árum áður en þau eru tekin fyrir hér á landi. Við höfum því tækifæri til að vakta þessi kerfi betur og bregðast við þegar þess þarf. Samtök iðnaðarins og Samtök atvinnulífsins eru jafnframt aðilar að Business Europe, sem eru samtök atvinnurekenda með aðstöðu í Brussel og sinna öflugri hagsmunagæslu gagnvart ESB. Þar er líka hægt að fylgjast með þróun mála og hafa áhrif þar sem við á. Við náum aldrei að fylgjast með öllu en við getum klárlega gert betur á völdum sviðum.“

Frumvarpið framleiðir ekki rafmagn

– Ef við förum úr umræðu um eitt regluverk yfir í annað sem ætlar að vefjast fyrir okkur, þá hafa Samtök iðnaðarins verið óþreytandi við að benda á þau vandræði sem við blasa í orkumálum. Nú verður ekki um það deilt að framleiðsla á orku nær ekki að halda í við þörf samfélagsins á næstu árum. Hvar fórum við af leið í þessu?

„Það er erfitt að segja nákvæmlega hvar en það er þó nokkuð síðan og það hefur í sjálfu sér lítil þróun átt sér stað á undanförnum árum. Við sjáum að á síðastliðnum 15 árum hafa bara þrjár nýjar virkjanir komið inn í kerfið, sem eru Þeistareykir, Búðarháls og stækkun á Búrfellsvirkjun. Þetta eru allt verkefni sem voru skipulögð með löngum fyrirvara áður,“ rifjar Sigurður upp.

„Það hefur verið ákveðið sinnuleysi í þessum málaflokki. Mögulega á það rætur sínar að rekja til þess að það virðist vera útbreidd skoðun að við séum í raun með of mikið af raforku, sjálfum okkur næg. Þetta er rangt, því við erum að flytja inn orku í stórum stíl í formi olíu, en hún stendur undir 40% af þeirri orku sem við notum til verðmætasköpunar.“

Sigurður rifjar upp að það hafi tekið níu ár að samþykkja rammaáætlun en að enn sé deilt um útfærslu á henni. Hann tekur þó fram að nokkuð hafi áunnist á þessu kjörtímabili, til að mynda sé verið að móta stefnu um tekjuskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga vegna virkjana og greiða fyrir nýtingu vindorku, svo tekið sé dæmi.

„Allar tafir á lögum og reglum eða stefnu hafa afleiðingar í för með sér. Við hefðum viljað sjá fyrirtæki fara fyrr af stað í því að sækja um leyfi því það tekur langan tíma að fá virkjana- og framkvæmdarleyfi,“ segir Sigurður.

„Það má reyndar nefna annað dæmi um það hvernig regluverkið er orðið flóknara en þörf þykir. Nýjasta dæmi er Hvammsvirkjun, þá er regluverkið orðið svo flókið að meira að segja stofnanirnar sjálfar ná ekki utan um það og úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála felldi virkjanaleyfi úr gildi.“

Sigurður nefnir að fyrra bragði það frumvarp sem kynnt var fyrir jól og liggur enn fyrir þinginu, sem felur í sér ákveðin neyðarlög um skömmtun á raforku við tilteknar aðstæður.

„Það er leitt að það sé þannig fyrir okkur komið að það þurfi að fara í slíkar aðgerðir til að tryggja almenningi aðgang að raforku. Frumvarpið sjálft býr þó ekki til neitt rafmagn, það fjallar bara um það hvernig á að veita aðgang að því. Við sjáum að það eru nú þegar skerðingar hjá stóriðjunni. Ingólfur Bender, aðalhagfræðingur SI, hefur metið tap þjóðarbúsins af þeim skerðingum á um 8-12 milljarða króna fram á vor,“ segir Sigurður.

„Það hefur verulega skort á yfirsýn yfir orkumarkaðinn með reglulegum upplýsingum um orkuframleiðslu og -notkun. Orkustofnun hefur brugðist því hlutverki sínu að veita traustar upplýsingar um stöðu orkumála á Íslandi og það skýrir að hluta til það sinnuleysi sem ríkt hefur í málaflokknum lengi. Traustar upplýsingar eru forsenda ákvarðana og þessi staða hefur sem dæmi sett þingið í erfiða stöðu með fyrrnefndu frumvarpi,“ segir Sigurður.

Næstu ár verða erfið í orkumálum

– Við höfum rætt hér um vandann og gætum haldið því áfram, en sjá menn til lands í þessu?

„Það sem við vitum er að næstu fjögur ár verða erfið. Vonandi kemur ekki til skömmtunar, eins og fyrrnefnt frumvarp gerir ráð fyrir, en það verða klárlega skerðingar. Það mun fresta því að ný starfsemi fari af stað, sem hefur í för með sér töpuð verðmæti,“ segir Sigurður.

„Við skulum ekki gleyma því að öll verðmætasköpun byggist á notkun orku. Þó okkur sé tamt að tala um orkusækinn iðnað, þá má hafa í huga að orkusækinn iðnaður notar innan við 20% af orkunni sem við notum á Íslandi þó hann noti um 80% rafmagnsins. Okkar stærsta orkunotkun felst í nýtingu jarðvarmans og síðan er það olía og jarðefnaeldsneyti. Iðnaður er eina útflutningsgreinin sem notar græna orku á meðan aðrar greinar nota olíu og jarðefnaeldsneyti til sinnar verðmætasköpunar. Orkuskiptin ganga út á það að hætta að brenna olíu. Við höfum verið að flytja inn milljón tonn af olíu fyrir um 100 milljarða króna. Líklega fluttum við inn um 1,3 milljónir tonna í fyrra og mögulega meira nú í ár, sem verður líklega metár. Það þarf að hætta því og nota frekar græna orku til lengri tíma.“

Sigurður segir að þeir sem tali um að loka orkusæknum iðnaði til að nýta orkuna í eitthvað annað séu þeir sömu og vilji þá draga úr útflutningi og verðmætasköpun sem leggur grunn að lífsgæðum okkar.

„Þjóðhagslegur ávinningur af orkuskiptum er um 1.400 milljarðar króna, það er því mjög arðbært að ráðast í það verkefni,“ segir Sigurður að lokum.