Ósanngjörn byrði skattgreiðenda

Fyrirkomulagið um starfsemi Íslandspósts er í grunninn einfalt en bæði stjórnendum fyrirtækisins og eftirlitsaðilum hefur þó gengið illa að fóta sig í því lagaumhverfi sem um hana gildir og með þeim hætti að hin einföldustu mál hafa verið þvæld úr öllu hófi. Í þessari úttekt verður gerð tilraun til þess að varpa ljósi á alþjónustuvandann á mannamáli, eða því sem næst.

Fyrirkomulag póstþjónustu á Íslandi er í grunninn þannig að íslenska ríkið útnefnir rekstraraðila til þess að sinna alþjónustu á landinu. Þessi rekstraraðili er Íslandspóstur ohf. sem er að fullu í eigu íslenska ríkisins. Íslandspóstur starfar á markaði í samkeppni við einkarekin fyrirtæki, en alþjónustuskyldan sem íslenska ríkið leggur á Íslandspóst felur það í sér að fyrirtækið þarf að tryggja notendum póstþjónustu á landinu, heimilum og fyrirtækjum, vissa lágmarksþjónustu, jafnvel þar sem markaðslegar forsendur fyrir slíku bresta. Ríkið bætir Íslandspósti hreinan kostnað þess að sinna póstþjónustu sem fyrirtækið hefði án skyldunnar ekki séð sér hag í að sinna, þar sem
tap af þjónustunni er óhjákvæmilegt. Íslandspóstur á hins vegar ekki rétt á endurgjaldi fyrir að sinna þjónustu sem fellur undir alþjónustuskyldu þegar viðskiptalegar forsendur eru fyrir hendi.

Byggðastofnun hefur verið falið eftirlit með framkvæmd póstþjónustu en áður var það Póst- og fjarskiptastofnun sem fór með eftirlitið. Reglur Byggðastofnunar og Samkeppniseftirlitsins um meðferð og úrlausn póstmála gilda um mál sem fallið geta bæði innan marka laga nr. 98/2019 um póstþjónustu og samkeppnislaga.

Ólögleg undirverðlagning

Samkvæmt lögum um póstþjónustu eiga notendur rétt á póstþjónustu á viðráðanlegu verði, en gjaldskrá Íslandspósts á samkvæmt sömu lögum að taka mið af raunkostnaði að viðbættum hæfilegum hagnaði. Sú skylda er ekki sett fram af léttúð, en ákvæðinu er ætlað að tryggja heilbrigða samkeppni, það er að Íslandspóstur undirverðleggi ekki þjónustu sína miðað við markaðinn.

Viðráðanlegt verð og verð miðað við raunkostnað að viðbættum hæfilegum hagnaði fer ekki endilega alltaf saman. Í framkvæmd ætti verð Íslandspósts á hverjum tíma að vera nokkru yfir kostnaðarverði þangað til eftirlitsaðilinn, Byggðastofnun, metur verðið ekki lengur viðráðanlegt fyrir notendur og setur á það þak, en Byggðastofnun hefur í skriflegu svari til Morgunblaðsins staðfest að það sé hennar. Sé það þak ekki til staðar, ætti lögum samkvæmt ekki að geta verið tap á alþjónustu Íslandspósts, enda á verðið alltaf að duga fyrir kostnaði og gott betur.

Byggðastofnun hefur aldrei sett slíkt þak á verð Íslandspósts, en þrátt fyrir það hefur tap Íslandspósts af alþjónustu hlaupið á milljörðum á undanförnum árum. Tap sem ýmist hefur verið bætt fyrir með endurgjaldi frá hinu opinbera vegna alþjónustu eða annars konar framlagi frá hinu opinbera, ýmist í formi hlutafjár eða lánsfjár. Þá bendir ýmislegt til þess að sá hreini kostnaður vegna alþjónustu sem Íslandspóstur hefur fengið bættan frá ríkinu á undanförnum árum, byggist að stórum hluta ekki á tapi vegna ósanngjarnrar byrðar alþjónustu í reynd, heldur tapi vegna ólöglegrar undirverðlagningar sem Byggðastofnun hefur séð í gegnum fingur sér með. Þá hefur félagið fengið endurgjald fyrir alþjónustu sem lýtur virkri samkeppni vegna skilgreiningar á „óvirkum“ svæðum sem stenst ekki skoðun og er ekki í samræmi við vilja löggjafans.

Óviðráðanlegt hugtak

Sé lögum fylgt, ætti tap almennt ekki að geta orðið á alþjónustu nema eftirlitsaðili meti verð þjónustu óviðráðanlegt og setji verðþak. Þrátt fyrir að eftirlitsaðili hafi aldrei sett slíkt þak á gjaldskrá Íslandspósts hefur hann verðlagt alþjónustu allt frá árinu 2012 þannig að af henni sé tap og þannig undirverðlagt þjónustu á samkeppnismörkuðum án þess að eftirlitsaðili hafi gripið inn í og gert Íslandspósti að stilla verðskrá sína svo hún taki mið af raunkostnaði að viðbættum hæfilegum hagnaði. Þvert á móti hafa gjaldskrárhækkanir byggðar á líkani sem fylgir verðlagsþróun verið festar í sessi og þar með hefur undirverðlagning á markaði verið fest í sessi.

Byggðastofnun hefur komið sér undan því að taka afstöðu um hvort verð sé viðráðanlegt með þeim skýringum að hugtakið sé of loðið. Árið 2021 komst Byggðastofnun svo að orði í ákvörðun: „Byggðastofnun gerði nokkrar tilraunir til að nálgast hugtakið „viðráðanlegt“ verð. Ekki fannst nein ein aðferð sem hægt væri að nota til að slá því föstu hvenær verð hættir að vera viðráðanlegt og stendur leit því enn yfir. Jafnframt vaknar sú spurning hvort viðráðanlegt verð sé eins skilgreint í huga allra landsmanna og hvort réttast sé að miða við lægsta samnefnara, miðgildi eða meðaltal þess mats.“ Í síðari ákvörðunum sem fjalla um viðráðanlegt verð kveður við sama tón.

Í stað þess að gera tilraun til þess að útfæra lagaákvæðið situr eftirlitsstofnunin hjá á meðan Íslandspóstur virðir hina verðkröfuna að vettugi, sem þó kveður eins skýrt og hugsast getur á um að verð skuli vera umfram kostnaðarverð. Íslandspóstur hefur þannig komist upp með undirverðlagningu á markaði í skjóli getuleysis eftirlitsstofnunarinnar við að túlka lögin.

Taprekstrinum hefur svo ítrekað verið mætt með hlutafjáraukningu af hálfu hins opinbera, þar sem kostnaðurinn af undirverðlagningunni er lagður á herðar skattgreiðendum.

Líkt og fram hefur komið gilda reglur Byggðastofnunar og Samkeppniseftirlitsins um meðferð og úrlausn póstmála sem fallið geta innan beggja sviða. Ekki er óvarlegt að fullyrða að gjaldskrárákvarðanir þar sem verð tekur ekki mið af raunkostnaði eins og lög gera ráð fyrir á samkeppnismörkuðum falli undir reglurnar. Í þeim segir meðal annars að við meðferð mála leiti stofnanirnar sjónarmiða hjá hinni stofnuninni í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Að auki leiti stofnanirnar að jafnaði sjónarmiða eða upplýsi hvor aðra um verkefni sem til meðferðar eru og leiti eftir atvikum eftir sjónarmiðum.

Morgunblaðið óskaði eftir afritum af umsögnum Samkeppniseftirlitsins er varða ákvarðanir Byggðastofnunar í póstmálum en í svari Byggðastofnunar kemur fram að Samkeppniseftirlitið hafi ekki veitt umsagnir er varða ákvarðanir stofnunarinnar.

Virk óvirk markaðssvæði

Líkt og áður var komið inn á fær Íslandspóstur ekki endurgjald af alþjónustu nema markaðsforsendur bresti. Þannig fær Íslandspóstur til dæmis endurgjald vegna hreins kostnaðar við alþjónustu á skilgreindum óvirkum markaðssvæðum.

Í póstlögum er ítarlega kveðið á um hvernig reikna skal hreinan kostnað vegna alþjónustu og hvaða skilyrði þurfa að vera uppfyllt til að um ósanngjarna kvöð geti verið að ræða. Um ósanngjarna byrði er að ræða þegar alþjónustukvöð á póstrekanda með almenna heimild um að veita tilteknum notendum eða notendahópum póstþjónustu eða veita hana á tilteknum svæðum leiðir til taps eða til aðstæðna sem ekki mundu skapast ef venjuleg viðskiptasjónarmið væru lögð til grundvallar. Tapið eða aðstæðurnar verða að teljast hafa veruleg áhrif á rekstrargetu fyrirtækisins og samkeppnismöguleika eða stofna efnahag þess í hættu.

Til að ákveða hvaða svæði leiða til ofangreindrar ósanngjarnrar byrðar hefur íslensku þéttbýli verið skipt upp í virk og óvirk markaðssvæði, þar sem ekki teljast vera markaðslegar forsendur fyrir póstþjónustu á óvirkum svæðum. Talning póstlúga á hverju svæði hefur ráðið úrslitum um hvort svæði sé skilgreint virkt eða óvirkt. Sú aðferð er langt frá þeim kröfum sem lög gera ráð fyrir að rekstraraðili uppfylli og ekki í samræmi við aðferðir sem þekkjast í Evrópu. Þá liggur fyrir að Íslandspóstur veitti á árunum 2020-2023 fimm daga þjónustu á flestum óvirkum markaðssvæðum sem var umfram lágmarkskröfu sem kvað á um tvo virka daga í dreifingu bréfa og pakka á þeim tíma.

Nú í ársbyrjun var gerð breyting á alþjónustu á þá leið að skylda Íslandspósts til þess að dreifa pökkum á flestum óvirkum þéttbýlissvæðum féll niður. Þrátt fyrir það hefur Íslandspóstur engu breytt í þjónustu sinni, sem rennir stoðum undir að viðskiptalegar forsendur hafi verið til staðar á skilgreindum óvirkum svæðum á undanförnum árum. Íslandspóstur sóttist þó eftir og fékk endurgjald frá ríkinu fyrir þjónustu á svæðunum. Breytti þar engu að varlega áætlað sinni um 20 aðilar um land allt þjónustu í samkeppni við Íslandspóst, meðal annars á svæðum sem skilgreind hafa verið óvirk.

PFS bjó til nýja aðferðafræði

Í greinargerð með frumvarpi að núgildandi lögum um póstþjónustu er gert ráð fyrir að tekið sé mið af aðferðum sem viðurkenndar eru og notaðar eru annars staðar í Evrópu við útreikning á alþjónustuframlagi, þannig var til að mynda stuðst við skýrslu frá Copenhagen Economics (CE) við mat á kostnaði af alþjónustubyrði við innleiðingu laganna.

„Erfitt er að sjá að notast eigi við aðrar aðferðir við að reikna út mögulega alþjónustubyrði en þær sem tilskipun Evrópusambandsins tiltekur og stuðst hefur verið við annars staðar í Evrópu,“ segir meðal annars í greinargerðinni.

Þrátt fyrir það er sú aðferðafræði sem PFS innleiddi að mörgu leyti frábrugðin þeim aðferðum sem þekkjast annars staðar í Evrópu. Þannig þekkist það ekki ytra að virkni markaðssvæða sé skilgreind út frá fjölda póstlúga, heldur hefur einkum verið horft til þeirrar samkeppni sem á svæðunum er. Þá er hér á landi ekki horft til þess hvort veitt sé meiri þjónusta en lágmark kveður á um við mat á hvort þjónusta sé veitt á markaðsforsendum, ólíkt því sem ytra tíðkast. Enn fremur er hér litið fram hjá því hvort samkeppnisaðilar veita meiri þjónustu á svæðum en krafist er af Íslandspósti sem alþjónustuveitanda. Ytra þekkist það ekki að svæði séu hluti af útreikningi á hreinum kostnaði alþjónustu ef fyrir eru aðilar á markaðinum sem veita meiri þjónustu en alþjónustuskylda gerir kröfu um.

Alþjónusta getur staðið undir sér

Í fyrrnefndri greinargerð kemur fram að alþjónusta standi að fullu undir sér í nokkrum löndum Evrópu á markaðslegum forsendum og eru Svíþjóð, Þýskaland og Holland nefnd sem dæmi.

Þannig er bent á að nokkur samkeppni sé á póstmarkaði í Svíþjóð en Posten AB er þar alþjónustuveitandi á landsvísu. Þar í landi er enginn jöfnunarsjóður alþjónustu enda meta yfirvöld slíkan sjóð óþarfan og ekki hafa verið veittir ríkisstyrkir til Posten AB síðan 2007. Ekki hefur verið talin felast fjárhagsleg ósanngjörn byrði í veitingu alþjónustu enda líta sænsk stjórnvöld svo á að alþjónustuveitandi njóti samkeppnislegs hagræðis vegna stöðu sinnar sem alþjónustuveitandi.

Í greinargerðinni er einnig bent á að í Þýskalandi hafi tekist að tryggja alþjónustu á markaðslegum forsendum og því ekki reynst þörf á að útnefna eða bjóða út póstþjónustu. Þar í landi er gert ráð fyrir þeim möguleika að settur yrði á laggirnar alþjónustusjóður en bent er á að ekki hafi reynst þörf á því.

Hvort tveggja í Svíþjóð og Þýskalandi er töluvert um dreifbýli. Athyglisvert væri að vita hvort alþjónusta gæti staðið undir sér hér á landi ef gjaldskrá Íslandspósts innan alþjónustu myndi sannarlega taka mið af raunkostnaði, líkt og lög gera ráð fyrir. Yrði verð með því óviðráðanlegt fyrir notendur kæmi það fljótt í ljós og Byggðastofnun gæti þá sem eftirlitsaðili brugðist við og sett verðþak þar sem við á. Þangað til má ljóst vera að Íslandspóstur þiggur hærra endurgjald frá ríkissjóði en lög gera ráð fyrir.

Hin botnlausa hít

Á undanförnum árum hefur Íslandspóstur ítrekað lent í rekstrarvanda þar sem íslenska ríkið hefur hlaupið undir bagga. Á árunum 2012-2020 nam tap af alþjónustu ríflega sex milljörðum króna. Frá árinu 2020 hefur sundurliðun afkomu starfsþátta verið haldið leyndri og því liggur ekki fyrir hver afkoma alþjónustu hefur verið frá þeim tíma.

Árið 2013 tók pósturinn 250 milljóna króna langtímalán en þrátt fyrir það var handbært fé í árslok aðeins 273 milljónir króna og var rekstrarvandinn rakinn til þess að alþjónusta stæði ekki undir sér í skýringum með ársreikningi. Þar sagði enn fremur að viðbúið væri að grípa þyrfti til lántöku innan skamms til að unnt væri að standa við lögbundna þjónustu og skuldbindingar.

Árið 2015 bættist enda hálfur milljarður við langtímalán félagsins. Í skýringum með ársreikningi þess árs kemur fram að alþjónusta standi ekki undir sér og því hafi afkoma verið óviðunandi. Vísað var til þess að eiginfjárhlutfall Íslandspósts hefði farið lækkandi undanfarin ár og að grípa hefði þurft til lántökunnar til að unnt væri að sinna lögbundinni þjónustu og standa við skuldbindingar. Eiginfjárhlutfall var þá 42% í árslok, samanborið við 51% í árslok 2012.

Í lok árs 2018 var eiginfjárhlutfall Íslandspósts komið niður í 35% en það árið fékk Íslandspóstur lán frá hinu opinbera upp á hálfan milljarð, auk þess að taka tæplega 700 milljónir króna að láni til langs tíma frá öðrum aðilum. Í skýringum með ársreikningi kemur fram að félagið sé rekið með tapi og greiðslustaða þess hafi versnað mjög sökum þess að alþjónusta standi ekki undir sér.

Til að bregðast við þeirri stöðu var hlutafé aukið um 1,5 milljarða á árinu 2019, en það var tvöföldun á hlutafé félagsins. Nýtt hlutafé nam um milljarði og var nýtt til að greiða niður skuldir en auk þess var um 500 milljarða láni hins opinbera til félagsins breytt í hlutafé. Í lok þess árs var eiginfjárhlutfallið 45%.

Síðan þá hefur eiginfjárhlutfallið hækkað í 59% en frá og með árinu 2020 hefur Íslandspóstur þegið ríflega 2,2 milljarða í endurgjald frá hinu opinbera vegna alþjónustu, sem áhöld eru um hvort réttmætt sé. Frá árinu 2017 hefur Íslandspóstur því þegið yfir 3,7 milljarða frá hinu opinbera í formi lána, hlutafjár og endurgjalds sem allt leiðir af tapi af alþjónustu, tapi sem flest bendir til að aldrei hefði átt að verða ef lögum um verðlagningu hefði verið fylgt. Meint ósanngjörn byrði Íslandspósts af alþjónustu hefur þannig fyrst og fremst orðið ósanngjörn byrði skattgreiðenda.