Vinnubrögðin á Alþingi

Vinnubrögðin á Alþingi eru oft gagnrýnd, af ýmsum ástæðum og af misalvarlegu tilefni. Til að gera sér betur grein fyrir því hvað hæft er í slíkri gagnrýni má líta til staðreyndrar þekkingar, því ýmsir fræðimenn hafa skrifað um þetta efni.

Framan af öldinni rannsakaði dr. Gunnar Helgi Kristinsson einkum störf Alþingis. Síðan tók höfundur þessarar bókar við; enda öllum hnútum kunnugur um verklag Alþingis eftir tiltölulega langan starfsaldur sem yfirmaður tölvumála þess. Aðrir hafa rannsakað Alþingi í minna mæli, en margir helstu fræðimenn í stjórnmálafræði og í lögfræði hafa þó ritað um störf Alþingis.

Í þessum rannsóknum hefur komið í ljós að stefnumótun við undirbúning lagafrumvarpa geti verið og sé á stundum ábótavant, ekki síst í samanburði við hin norrænu þjóðþingin (Gunnar Helgi Kristinsson, 2013). Sjálfur benti ég á (2016) að málþóf og veikt skipulag í þingstörfum gæti haft áhrif á gæði lagasetningar, með þeim afleiðingum meðal annars að Alþingi þarf oft að breyta nýsettum lögum, sem virðist óþekkt í nágrannaríkjunum. Í bók minni Um Alþingi. Hver kennir kennaranum? (2019) gerði ég meðal annars að umtalsefni kröfur stjórnarskrár um þrjár meðferðir lagafrumvarpa. Einnig ræddi ég um það hvort þingnefnd gæti verið flutningsaðili lagafrumvarpa. Auk þessa var í bókinni gerð grein fyrir nýrri þekkingu sem lesa mátti úr gögnum í gagnagrunnum Alþingis. Hér verður einkum fjallað um fyrirmælin sem stjórnarskrá gefur Alþingi um gæði lagasetningar. Þau leggja útlínur ófrávíkjanlegs ramma um málsmeðferð frumvarpa. Þessi rammi var mótaður og skráður í dönsku stjórnarskrána við myndun lýðræðisstjórnarfars í Danmörku og í hina íslensku þegar Alþingi fékk löggjafarvald. Ákvæðin sem skoðuð eru hafa ekki breyst efnislega frá upphafi. Vinnubrögð bæði Alþingis og danska þingsins hafa hins vegar þróast nokkuð með breytingum á þingsköpum.

Lýðræðislegum stjórnarskrám er ætlað að takmarka möguleika pólitísks valds til að sitja yfir hlut almennings, sérstaklega þó minnihlutans og þeim sem standa veikt. Í hinni vestur- og norðurevrópsku stjórnarskrá Íslands er valddreifing eða valdtemprun meginþátta ríkiskerfisins eitt helsta aðalatriði stjórnskipunarinnar. Það markmið beinist einnig að löggjafarvaldinu. Önnur meginmarkmið stjórnarskrár eru að skapa stöðugleika við stjórn ríkisins og samræmi, til dæmis í samskiptum aðila. Upphafleg fyrirmæli geta hins vegar dofnað í hinu stofnanalega minni.

Í stjórnarskránni er með beinum hætti gerð gæðakrafa um lagagerð. Mælt er fyrir um þrjár meðferðir (sem á íslensku þingmáli eru kallaðar umræður) sérhvers lagafrumvarps áður en það verður að lögum, og er það gert í 44. grein stjórnarskrárinnar í núverandi gerð (lög nr. 33/1944). Í þessari bók er fjallað um þessa gæðakröfu og þau málefni sem henni tengjast helst. Um þessi atriði gilda eftirfarandi ákvæði:

• Ekkert lagafrumvarp má samþykkja fyrr en það hefur verið rætt við þrjár umræður á Alþingi (44. gr.).

• Rétt til að flytja frumvörp til laga og tillögur til ályktana hafa alþingismenn og ráðherrar (38. gr.).

• Eigi getur Alþingi gert samþykkt um mál nema meira en helmingur þingmanna sé á fundi og taki þátt í atkvæðagreiðslu (53. gr.).

Hér við bætist sú meginregla stjórnarskrár að valdið eigi uppruna sinn hjá fólkinu – það komi ekki frá guðlegum mætti eða þjóðhöfðingjanum – sem er sjálfur grundvöllur lýðræðisins. Frjálsar kosningar hvíla á þessum 200−250 ára gamla skilningi. Í bókinni verður talað um að valdið komi frá fólkinu – almenningi og fulltrúum hans (til dæmis félaga- og hagsmunasamtökum), sem vísar til grunnhugsmíðarinnar, en nákvæmara væri kannski að segja að valdið komi frá kjósendum. Allur gangur hefur verið á því þessar aldir hverjir hafa haft kosningarrétt, oft aðeins lítill hluti almennings. Nýbúar og unglingar hafa hann til dæmis ekki nú á Íslandi, og aðrir skertan rétt.

Eins og þessi ofanrituð fjögur atriði bera með sér er fókus bókarinnar tiltölulega þröngur. Ekki er rætt almennt um vinnubrögð á Alþingi, heldur aðeins um þá ferla sem snúa að lagagerð.

Fyrsta stjórnarskráin í Danmörku, frá 1849, skiptir meginmáli fyrir störf Alþingis, sem sjálft lagði í stjórnskipunartillögum sínum frá 1867 alla áherslu á að taka hið danska þingkerfi upp óbreytt, sem gekk eftir í stjórnarskránni 1874. Ákvæðið um þrjár meðferðir hefur staðið efnislega óbreytt í stjórnarskrá Íslands frá upphaflegu stjórnarskránni frá 1874, þótt orðalagsbreytingar hafi verið gerðar. Þetta ákvæði var í hinni upphaflegu stjórnarskrá Danmerkur 1849 og hefur einnig staðið efnislega óbreytt í dönsku stjórnarskránni síðan.

Rannsakað er hvort núverandi framkvæmd stjórnarskrárákvæðanna hjá Alþingi, einkum ákvæðisins um þrjár meðferðir, eigi sér traustar stoðir í þeim litlu útskýringum sem veittar voru við samþykkt þessara ákvæða í upphafi, og hvað þau þýða í reynd nú á tímum; hvaða kröfur gerir stjórnarskráin til lagasetningar? Var gerð grein fyrir túlkun þessara ákvæða í greinargerð með upphaflegu stjórnarskrárfrumvörpunum, í nefndarálitum eða í ræðum þingmanna? Þessi rannsókn er meðal annars heimildavinna og af henni eru dregnar ákveðnar ályktanir og sett fram ýmis sjónarmið.

Það eru hins vegar dómstólar sem fella hina endanlegu dóma um það hvort framkvæmd lagagerðar stenst kröfur stjórnarskrár um málsmeðferð. Felli þeir slíka dóma geta þingin í framhaldinu breytt eigin lögum og reglum. Í Danmörku dæmdi Hæstiréttur um starfshætti þingsins á árinu 1966, en íslenskir dómstólar hafa ekki tekist á við slík mál. Þeir hafa hins vegar oft tekist á við það hvort lög standist stjórnarskrárákvæði efnislega, hafi stjórnarskrárfestu, eins og það er kallað.

Spurningin um hvað felst í ákvæðinu um þrjár meðferðir er aðalefni bókarinnar, og er því haldið fram að hún snúist um gæðamál löggjafarstarfa. Umfjöllunin tekur bæði til beinna fyrirmæla ákvæðisins og ekki síður til hinna óbeinu. Þá er átt við: (i) umræður á þingfundi; (ii) hvernig taka má ákvörðun (atkvæðagreiðsla) eða láta frumvörp daga uppi; (iii) vinnu nefndar við frumvörp; (iv) tímafresti í málsmeðferðinni; og (v) samráð við almenning. Rætt er um gæði lagasetningar og þess freistað að mæla ákveðin atriði sem þau varða.

Bókin er í tveimur hlutum. Hinn fyrri heitir Sagan. Í honum er rakin saga ákvæðanna og sett fram nýtt sjónarmið, að eiginlegt stjórnlagaþing hafi verið haldið á Alþingi 1867 eftir að konungur – eða danska stjórnin – lagði fram fyrsta frumvarpið til íslenskrar stjórnarskrár. Áður var allajafna talið að Alþingi og Íslendingar hefðu lítið komið að setningu stjórnarskrárinnar 1874, en í rannsókn þessari skýrist að þeir mótuðu ákvæði hennar að eigin vilja – að ósk konungs – á þinginu 1867. Íslendingar fengu ekki innlendan ráðherra en að öðru leyti varð konungur við tillögum Alþingis eins og þær voru orðaðar í ályktunarskjali frá þinginu 1873; hann varð við varatillögu Alþingis. Í henni hafði Alþingi dregið til baka kröfuna um íslenskan ráðherra.

Alþingi vildi að stjórnarskráin yrði nánast eftirrit af dönsku stjórnarskránni. Það átti að tryggja að gæði málsmeðferðar frumvarpa yrðu ekki minni á Alþingi en í danska þinginu, en danska stjórnin efaðist á þessum tíma um getu Alþingis til vandaðrar lagasetningar. Þessu mætti Alþingi með nánast orðrétt sömu stjórnarskránni og Danir, þar á meðal með stofnun tveggja deilda þings, að danskri fyrirmynd, sem tryggði að umræður yrðu ekki færri en sex og atkvæðagreiðslur um breytingartillögur ekki færri en fjórar. Þá var þingmönnum fjölgað úr 27 í 36. Ekki verður annað séð en að fyrrnefnd stjórnarskrárákvæði séu öll nákvæmlega eins í stjórnarskrám beggja ríkjanna og hafi verið það allan tímann.

Síðari hluti bókarinnar heitir Nútíminn. Í honum er gæðakrafan um þrjár umræður skýrð og í kafla um mælingar þingstarfa brugðið upp raunmyndum af starfsháttum þinganna á Íslandi og í Danmörku; Alþingis og Folketinget. Í umræðukafla er framkvæmd gæðakröfunnar á Alþingi borin að ljósi forsendna ákvæðisins og stjórnskipunarinnar. Í lokin er spurt hver dæmir um það hvort lagasetning hafi farið fram samkvæmt stjórnarskrárákvæðum.

Bæði Alþingi og Folketinget fylgja meginramma gæðakröfunnar vel eftir í störfum sínum. Á hinn bóginn hafa ákveðin atriði í framkvæmdinni smám saman fjarlægst upphafleg fyrirmæli stjórnarskrárgjafans.

Atkvæðagreiðslur eru samkvæmt stjórnarskrá eina form ákvörðunartöku sem Alþingi getur notað í meðferðarferli frumvarpa. Engu að síður er frumvörpum hafnað, oftast meirihluta frumvarpa, með því að þau dagar uppi. Þar með þarf að endurflytja þau á öðru þingi. Þegjandi og hljóðalaust eru þau í rauninni felld. Ákvörðun um framgang þeirra virðist tekin í nefndum eða hjá forseta, án þess að þessar stofnanir þingsins hafi heimild til að taka slíka ákvörðun.

Þá er fjallað um þau vinnubrögð þegar nefndir Alþingis semja frumvörp. Þau eru jafnan að fjölda til vel yfir 10% af settum lögum á hverju þingi, en voru nú síðast tæp 13%. Þessi frumvörp ganga sjaldnast til nefndar, fara aldrei í samráð við almenning, fá litla eða enga umræðu á þingfundi og eru stutt fyrir þinginu. Þau fá eðlilega enga faglega vinnslu hjá framkvæmdarvaldinu. Sniðgöngu form- og innihaldskrafna við meðferð nefndarfrumvarpa virðist mega skýra með því að þau séu birtingarmynd samstöðu þingmanna. Þannig virðist þingið telja að það geti samþykkt lög ef það mætir sameiginlegum vilja þingmanna en án þess að kröfum stjórnarskrár sé mætt – og án þess að nokkrum komi það við.

Athyglinni er einnig beint að tímafrestum milli meðferða, bæði að lengd þeirra og að því hvort, og þá hversu oft, þeir eru sniðgengnir.

Fjallað er um eigindarkröfuna, þá kröfu að frumvarp þurfi að vera um sama málefni allar þrjár meðferðirnar – og efnislega um sömu lausnina og fram er sett í frumvarpinu. Eigindarkrafa hefur ekki verið skilgreind fyrir Alþingi og hana er ekki að finna í þingsköpum eða í öðrum reglum þingsins, en stjórnskipunarfræðingar fyrri tíma hafa í bókum sínum sagt fyrir um að frumvarpi megi ekki gerbreyta. Því virðist Alþingi geta samþykkt einstakar lagagreinar eða kafla án þess að tryggt sé að þessar viðbætur fái þrjár aðskildar meðferðir. Þá gæti frjálsræði í þessu efni opnað fyrir misvísandi breytingartillögur og misvísandi ákvæði. Fjallað er um misvísandi ákvæði frá Alþingi í bókinni.

Folketinget danska skerpti á efni eigindarkröfunnar í nýrri handbók um þingstörf vorið 2023. Eru reglur hennar bæði skýrari og afdráttarlausari en í síðustu handbók þingsins frá 2015, og fleiri að auki.

Framkvæmd þinganna fer ekki aðeins eftir stjórnarskrárákvæðum. Á Alþingi fer hún einnig eftir þingsköpum; reglum um starfsemi þingsins, sem eru lög hér á landi, þingskapalög, en í danska þinginu fer framkvæmdin eftir forretningsorden (sem hér verða kölluð dönsku þingsköpin), en hún er ákvörðun þingsins (d. bestemmelse), en ekki lög. Sá mismunur skiptir máli.

Er það von höfundar að þessi bók leiði til málefnalegrar athugunar á lagasetningu Alþingis og að fræðimenn og áhugasamur almenningur taki hana til gaumgæfilegrar skoðunar og umræðu.