Hvað felst í gæðakröfunni?

Krafan um þrjár meðferðir frumvarpa snýst um vönduð vinnubrögð (Christensen, J.P. og fl., 2015). Það er hin hefðbundna túlkun þessa ákvæðis og hún er helsta og eina almenna ákvæðið í stjórnarskrá um þetta. Hún er almenn gæðakrafa og fjallar um tiltekna málsmeðferð með öllu sem henni fylgir. Hún tekur því bæði til forms meðferðarinnar og innihalds. Formreglur eiga að leiða til vandaðrar efnislegrar meðferðar.

Í þessari bók er talað um gæði lagasetningar í þessum tiltekna skilningi, hvað varðar vinnubrögð. Þau er hægt að mæla þótt ýmislegt annað sem kalla mætti gæði lagasetningar sé huglægara og óræðara. Hér er reiknað með að mælikvarðarnir séu formkröfur málsmeðferðarferilsins og efnisatriði eigindarkröfunnar.

Form málsmeðferðarinnar snýst um að þrjár aðskildar meðferðir fari fram, um tímafresti í málsmeðferðinni, að atkvæðagreiðslur séu haldnar um lagafrumvörp, að nefnd eða nefndir taki lagafrumvörp til rannsóknar og að samráð sé haft við almenning og fulltrúa hans.

Efnislega er miðað við eigindarkröfuna sem gerir ráð fyrir að frumvarp sé um sama efni allar þrjár meðferðirnar, bæði í hlutum og í heild. Þá verða aðrir þættir formkröfunnar að hafa merkingarbærar eigindir. Umræða á til dæmis að vera málefnaleg, sem meðal annars merkir að málþóf hafi ekki átt sér stað.

Almenna krafan um vönduð vinnubrögð stuðlar að gæðum og heilleika laganna og að því að hægt sé að framkvæma þau, að lögin séu heilstætt hugverk og gangi í ákveðna stefnu til lausnar ákveðnu viðfangsefni, að ekki þurfi að taka þau upp að stuttum tíma liðnum, að þau séu í takt við ákvæði stjórnarskrár og alþjóðlegra skuldbindinga, að kostnaður við framkvæmd þeirra falli að fjármálaáætlunum eða að þeim áætlunum sé ella breytt, og fleira.

Nánar felur krafan í sér fyrirmæli um efni frumvarpsins, ella verður hún ekki framkvæmd; slíkar kröfur í samtímanum eru að frumvörpum fylgi skilmerkileg greinargerð um forsendur, markmið, tilgang og framkvæmd verðandi lagasetningar í heild og skýringar á einstökum ákvæðum; greinargerð fylgi um kostnað við framkvæmdina og á seinustu misserum er farið að tala um að álagsprófa frumvörp til að greina sviðsmyndir þjóðfélagslegra áhrifa.

Þá eiga umræður í þingsal að vera málefnalegar og nægilega ítarlegar til þess að öll helstu pólitísku sjónarmið komi fram. Rík rannsóknarskylda hvílir á nefndum, framsögumönnum þeirra og tekur til álits þeirra og afstöðu. Öll þessi gögn verða þegar frá líður lögskýringargögn.

Regla ákvæðisins um þrjár meðferðir er altæk að því leyti að lög verða ekki til án þess að þau fái þrjár meðferðir. Þær meðferðir mega ekki vera endasleppari en svo, jafnvel við neyðaraðstæður, að kalla megi að þær mæti form- og efniskröfum.

Eins og áður segir felur eigindarkrafan í sér að ekki má breyta frumvarpi svo mikið að ný ákvæði þess fjalli um annað en frumvarpið gerði upphaflega og að frumvarpið fái hvort heldur er í hlutum eða sem heild þrjár meðferðir. Þá gerir hún kröfur um að niðurstöður prófana nefnda komi fram í nefndaráliti og eftir atvikum breytingartillögum, ábendingum sem nefndum berast skal orðið við eða þeim hafnað með rökum og tímafrestir þurfa að gefa raunverulegt svigrúm til að ígrunda frumvarpið og breytingar á því.

Tíminn er mikilvægasta auðlind þingsins og sú sem hvað mesta virðingu þarf að sýna við þingstörfin. Málþóf brýtur á efniskröfunni um merkingarbærar eigindir málsmeðferðarinnar. Málþóf er ekki rannsakað í þessari bók, en þarfnast engu að síður stöðugrar athygli.

Um eigindarkröfuna var fjallað í Håndbog i Folketingsarbejdet (2015), þá voru tiltekin fimm atriði og aftur, í nýrri útgáfu dönsku handbókarinnar sem kom út 20. apríl 2023. Þar gerir Folketinget nánari grein fyrir viðmiðunum sínum og nefnir sjö efnisatriði, (sjá kafla 3.9.1. í handbókinni). Þessi atriði eru:

(i) „Hefur breytingartillaga sömu markmið og felast í frumvarpinu? Ef aðeins á að leysa sama viðfangsefni á annan hátt má reikna með að eigindarkröfunni sé mætt.“

(ii) „Hvenær kemur breytingartillagan efnislega fyrst fram? Kom efni hennar fram í umræðum við fyrstu meðferð eða kom það fram í nefndaráliti við aðra umræðu, eða var tillögunni formálalaust dreift daginn fyrir þriðju umræðu? Hafi breytingartillagan raunverulega komið efnislega fram við fyrstu umræðu má reikna með að hún standist eigindarkröfuna.“

(iii) „Stendur til að reglusetningin taki til annars hóps í samfélaginu en frumvarpið gerði ráð fyrir? Stefni breytingartillaga að reglusetningu fyrir nýjan hóp eru það rök fyrir því að eigindarkröfunni sé ekki mætt.“

(iv) „Ber breytingartillagan með sér svipaðar fjárhagskröfur og frumvarpið? Ef hún leiðir til mikilla fjárhagslegra breytinga bendir það til þess að eigindarkröfunni sé ekki mætt.“

(v) „Er breytingartillagan í samræmi við hina heildstæðu kerfisgerð sem frumvarpið segir fyrir um eða er vikið frá henni í tillögunni? Ef vikið er frá kerfisgerðinni og stefnu hennar bendir það til þess að eigindarkröfunni sé ekki mætt.“

(vi) „Eru í breytingartillögunni lagðar til breytingar á öðrum meginlögum en þeim sem frumvarpið sagði fyrir um? Ef breyta á öðrum meginlögum mælir það gegn því að eigindarkröfunni sé mætt.“

(vii) „Varðar breytingartillagan lög á sama efnissviði og frumvarpið gerir? Ef breytingartillaga beinist efnislega að lögum óskyldum þeim sem frumvarpið gerir bendir það til þess að eigindarkröfunni sé ekki mætt.“

Tekið er fram að þessi listi sé ekki tæmandi. Síðan er rætt um að breytingar á málsheiti, sem jafnan ógnar eigindarkröfunni, geti komið til álita. Ekki er rætt um breytingar á texta frumvarpsins, þær skapa ekki erfiðleika í danska þinginu, þær eru það sjaldgæfar. Á Alþingi þyrfti að bæta við reglu um þær sem gæti verið:

(viii) Hversu mikið er texta frumvarpsins breytt í meðförum þingsins? Er texta þess til dæmis breytt meira en um fjórðung? Það er ábending um að eigindarkröfunni sé ekki mætt.

Ef breytingartillaga eða meðferð frumvarps stenst ekki eigindarkröfuna verður að hafna tillögunni eða frumvarpinu.

Ákvæðið um þrjár meðferðir felur í sér lágmarkskröfur. Þá er átt við að meðferðir geta orðið fleiri en þrjár og átti Alþingi það til á fyrri hluta 20. aldar að taka mál til fjögurra meðferða ef þeim var breytt mikið við aðra meðferð (það var væntanlega gert til að fullnægja eigindarkröfu). Einnig má telja að lágmarkskrafan opni fyrir það að við sérstakar aðstæður eigi sér stað ítarlegri vinnsla en tíðkast endranær, til dæmis getur nefnd fjallað ítrekað um mál, sent út nýjar umsagnarbeiðnir eða kallað til fleiri sérfræðinga en til stóð.

Eftir því sem tímar hafa liðið fram hafa þjóðþing fundið nýjar leiðir til styrktar gæðakröfunni, til dæmis með bættum aðferðum og tæknibreytingum. Samráð við almenning hefur þannig smám saman styrkt sig í sessi á gildistíma stjórnarskránna. Enda þótt almenningur í Danmörku hafi fyrst eftir setningu júnístjórnarskrárinnar verið henni svo handgenginn að hann hafi kunnað ákvæði hennar utanbókar (Martsministeriet; Möller 1927), má ætla að þegar frá leið hafi dofnað yfir þessum skilningi og tengslum. Nú hafa aftur á móti skapast þær aðstæður með nýrri tækni að netbirting þingskjala, þingræðna, erinda og annars þingsefnis – að ekki sé minnst á aðgengi að lagasafninu, hafi skilað almenningi þingstörfunum heim í stofu og til vinnustaðanna.

Gæðakrafa ákvæðisins um þrjár meðferðir er opin og almenn. Hana á ekki, fremur en önnur slík stjórnarskrárákvæði, að túlka þröngt eða bókstaflega, svo sem eftir orðanna hljóðan. Má einkum ráða þetta af orðum lögfræðingsins Algreen-Ussing um að málsmeðferð megi ekki ráðast af flutningsaðila, umfangi máls og mikilvægi innihalds þess (sjá bls. 44).

Þegar litið er til annars tímabils, til síðari hluta 20. aldarinnar, þá sjáum við haft eftir Alf Ross, frægasta sérfræðingi Dana í stjórnskipunarrétti (Jensen og fl. 2016, bls. 33): [Hið] almenna svar er … að eigi túlkun stjórnarskrárákvæða – ekki að verða tilviljunarkennd – þarf að ganga út frá þeim pólitísku hugmyndum sem eru uppistaðan í stjórnskipuninni eða eiga að vera uppistaðan í henni.

Með þessu svari bendir Ross okkur á að túlkun stjórnarskrárákvæða skuli byggja á hugmyndunum sem lágu að baki stjórnarskrárgerðinni og mótun ríkisgerðarinnar í Danmörku á stjórnlagaþinginu 1848–1849.

Ef þingin vilja sniðganga þær hugmyndir þarf að breyta stjórnarskránni, til dæmis með sértæku ákvæði eða ákvæðum sem loka á tiltekin fyrirmæli gæðakröfunnar um þrjár umræður. Það þarf jafnstætt ákvæði; ekki nægir að setja slíka kröfu í þingsköp. Þetta hefur verið gert í Danmörku með ákvæði í stjórnarskrá þar sem hafnað er fyrirmælum gæðakröfunnar um flutning frumvarpa milli þinga.