Íslandi frjálst að móta stefnuna

EES-samningurinn bindur ekki hendur Íslands til að ákvarða stefnu sína varðandi undanþágur frá samkeppnisreglum við framleiðslu og vinnslu á kjötafurðum og öðrum landbúnaðarafurðum.

Þetta kemur fram í áliti Carls Baudenbachers, fyrrverandi forseta EFTA-dómstólsins, sem vann lögfræðiálit um þetta álitaefni fyrir Samtök fyrirtækja í landbúnaði.

Tilefnið er nýleg lagabreyting Alþingis á búvörulögum (sjá rammagrein). Er henni ætlað að greiða fyrir samstarfi kjötframleiðenda og þar með hagræðingu í íslenskum landbúnaði.

Baudenbacher skrifar í niðurstöðukafla álits síns, sem er 18 blaðsíður og rökstutt með vísunum í fordæmisgefandi mál, að sameiginlegar stefnur Evrópusambandsins séu að meginreglu til undanskildar EES-rétti. Þannig hafi EES/EFTA-löndin haldið fullveldi sínu á þessum sviðum. Ein af þessum undantekningum varði sameiginlega landbúnaðarstefnu ESB og séu EES/EFTA-ríkin ekki bundin af henni.

Landbúnaður undanskilinn

Undantekningu varðandi framleiðslu og vinnslu á kjötafurðum og öðrum landbúnaðarafurðum sé að finna í III. hluta EES-samningsins um frjálsa vöruflutninga. Undantekningin takmarkist þó ekki við þetta grundvallarfrelsi, þ.e. frjálsa vöruflutninga. Þannig innihaldi 3. mgr. 8. gr. samningsins almenna undantekningu frá gildissviði EES-réttar hvað varðar framleiðslu og vinnslu landbúnaðarafurða og þar með talið reglur samningsins um samkeppnismál og ríkisaðstoð.

Þetta hafi m.a. verið staðfest í dómaframkvæmd EFTA-dómstólsins og framkvæmd ESA (Eftirlitsstofnunar EFTA) og framkvæmdastjórnar ESB og sé einnig viðurkennt af fræðimönnum á sviði EES-réttar. En 8. gr. lýsi því hvaða vöruflokkar, samkvæmt skilgreiningu Alþjóðatollastofnunarinnar í Brussel, falla undir gildissvið EES-samningsins. Þannig nái EES-samningurinn einungis til vöruflokka í köflum 25-97 en lifandi dýr og kjöt af lifandi dýrum falla undir kafla 1-2.

Í álitinu er einnig bent á að undantekningin skal skýrð þröngt og hún falli því ekki undir „dýnamíska túlkun“ EES-samningsins. En með dýnamískri túlkun er almennt átt við að undantekningin verði ekki víkkuð út af dómstólum og þannig teygð lengra en EFTA-ríkin gerðu ráð fyrir við gerð EES-samningsins árið 1993.

Loftslagsdómurinn dæmi

Dæmi um dýnamíska túlkun er nýlegur loftslagsdómur Mannréttindadómstóls Evrópu, sem Baudenbacher tjáði sig um í Morgunblaðinu á dögunum, en með honum eru loftslagsmál orðin hluti af dómaframkvæmd Mannréttindadómstólsins. Til upprifjunar kvað Mannréttindadómstóllinn upp þann dóm 9. apríl sl. að svissneska ríkið hefði brotið gegn rétti kvenna með því að vernda þær ekki nógsamlega fyrir miklum hitum, sem rekja mætti til hlýnunar af mannavöldum.

Ekki bundið af undanþágum

„Íslandi er þar með heimilt að ákvarða stefnu sína um framleiðslu og vinnslu landbúnaðarafurða, þ.m.t. kjötafurða, óháð ákvæðum EES-samningsins, m.a. með hliðsjón af undanþágum frá samkeppnisreglum,“ skrifar Baudenbacher í lauslegri þýðingu í álitinu. „Af því leiðir að Ísland er ekki bundið af undanþágum frá samkeppnisreglum þeim, sem nú eru í gildi í Evrópusambandinu, þegar það formgerir undanþágur frá samkeppnisreglum varðandi landbúnaðarafurðir sem falla utan 3. mgr. 8. gr. EES-samningsins.“

Breytir ekki meginreglunni

Þá bendir Baudenbacher á að það er eingöngu í þeim tilvikum þar sem EES-reglur hafa sérstaklega verið teknar upp í EES-samninginn í bókunum eða viðaukum sem ákvæði samningsins geta átt við um framleiðslu landbúnaðarvara en hér er einkum um að ræða heilbrigðiskröfur. Hann bendir hins vegar á að það breytir ekki meginreglunni um fullveldi EES/EFTA-landanna til að ákvarða að öðru leyti eigin reglur um framleiðslu og vinnslu landbúnaðarafurða svo sem hrás kjöts.

Mikilvæg ástæða

„Sú staðreynd að landbúnaður er undanskilinn EES-samningnum gegnir miðlægu mikilvægi í þátttöku EFTA-ríkjanna. Að ekki þurfi að taka upp sameiginlegu landbúnaðarstefnuna á EES-svæðinu er mikilvæg ástæða – meðal annarra – fyrir því að Ísland og Noregur gengu ekki í ESB,“ skrifar Baudenbacher.

Hann rifjar svo upp að líkt og Evrópudómstóllinn hafi EFTA-dómstóllinn annað slagið talið sig knúinn til að þurfa að uppfæra EES-löggjöfina með dýnamískri túlkun. Hins vegar hafi EFTA-dómstóllinn með skýrum hætti útilokað dýnamíska túlkun á sviði landbúnaðar með vísan til 3. mgr. 8. gr. EES-samningsins.

Auk dómafordæma þá vísar hann meðal annars til þeirrar niðurstöðu Peters Christians Müller-Graff, prófessors emeritus við Háskólann í Heidelberg, að takmarkanir 3. mgr. 8. gr. EES-samningsins taki ekki aðeins til frjáls flutnings landbúnaðarvara heldur til alls EES-samningsins, en það feli í sér að ríkisstyrkja- og samkeppnisreglur hans taka ekki til landbúnaðar.

Þegar álitið lá fyrir hafði Morgunblaðið samband við Baudenbacher og spurði hann út í tvö meginatriði.

Hafa fullt svigrúm

Þú skrifar í niðurstöðu: „Grein 8(3) í EES-samningnum inniheldur almenna undanþágu frá gildissviði EES-réttar fyrir framleiðslu og vinnslu landbúnaðarafurða og þar með einnig frá ríkisstyrkja- og samkeppnisreglum hans.“ Með hliðsjón af þessari niðurstöðu, og á grundvelli greiningar þinnar, hversu mikið svigrúm hafa EES/EFTA-ríkin til að setja undanþágur fyrir landbúnað frá samkeppnislögum?

„EES/EFTA-ríkin hafa fullt svigrúm til að innleiða undanþágur fyrir landbúnað frá samkeppnislögum. Það er nokkuð ljóst að teknu tilliti til orðalags 3. mgr. 8. gr. [EES-samningsins] og dómafordæma EFTA-dómstólsins.“

Þú leggur í greiningu þinni áherslu á að stofnfeður og stofnmæður EES-samningsins hafi með ráðnum huga vísað í kafla 25-97 í hinni samræmdu alþjóðlegu tollskrá og með því undanskilið í grundvallaratriðum landbúnaðarvörur frá gildissviði EES-samningsins. Að teknu tilliti til þessa, telurðu að EFTA-dómstóllinn gæti útvíkkað gildissvið samningsins með dýnamískri túlkun?

Er ekki í boði

„Það leiðir af dómaframkvæmd EFTA-dómstólsins að dýnamísk túlkun er ekki í boði þegar 3. mgr. 8. gr. EES-samningsins er beitt. Ég get ekki ímyndað mér að henni verði hnekkt. Það er alveg ljóst að samningsríki EES-samningsins vildu ekki að hann tæki til vissra hluta hagkerfa sinna, þá helst sjávarútvegs og landbúnaðar, þegar þau gerðust aðilar að samningnum,“ segir Carl Baudenbacher að lokum.

Hann var forseti EFTA-dómstólsins 2003-2017 og rekur nú lögmannsstofu með Bjørn Kvernberg.