Tækifæri í ábyrgri einkavæðingu

Á Keflavíkurflugvelli er hafin mikil innviðauppbygging sem fyrirséð er að muni á næstu áratugum hlaupa á hundruðum milljarða króna. Þróun og uppbygging flugvallarins verður framkvæmd í áföngum og er áætlunin sett fram til ársins 2045. Umfang áfanga á hverjum tíma ræðst meðal annars af þróun farþegafjölda og öðrum. Með þessum hætti er leitast við að tryggja langtímahugsun við þróun flugvallarins á hverjum tíma.

Árið 1987 var hart tekist á um nýja Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Alþýðubandalagið hafði allt á hornum sér gagnvart uppbyggingunni á þeim tíma en þeim þótti hún allt of stór. Þingmaður flokksins, Steingrímur J. Sigfússon, síðar formaður Vinstri grænna, sagði að hún yrði „minnisvarði forheimskunar og niðurlægingar“ og flokksbróðir hans í bandalaginu, Ólafur Ragnar Grímsson, síðar forseti Íslands, kallaði flugstöðina „monthöll“.

Það er skemmst frá því að segja að langt er síðan monthöllin sprakk með tilliti til farþegafjölda sem um hana fer og fjölda flugfélaga sem hingað flýgur. Síðan hafa verið byggðar við hana ýmsar skapandi lausnir nýttar til að mæta þeim fjölda sem í gegnum hana streymir.

Það er gömul saga og ný að stjórnmálamenn hafi tilhneigingu til þess að horfa til skemmri tíma frekar en lengri, þeir þurfa enda að endurnýja umboð sitt á fjögurra ára fresti og sjóndeildarhringur þeirra nær oft ekki lengra en það. Það er ekki síst þess vegna sem mikilvægt er að ræða hvaða eignarhald á Keflavíkurflugvelli sé heppilegast til lengri tíma.

Sögulega hafa flugvellir fæðst í vöggu hins opinbera á heimsvísu og lengst af þekktist vart annað en að alþjóðaflugvellir væru í opinberri eigu. Frá árinu 1990 hafa þó sífellt fleiri þjóðir séð kosti þess að einkavæða flugvelli sína og þróunin frá því verið á eina leið, sér í lagi í Evrópu og Asíu. Á árunum 1990 – 2020 voru 450 alþjóðaflugvellir einkavæddir, þar af 169 evrópskir.

Einkavæðing flugvalla hefur verið með ýmsu móti, en í grófum dráttum hefur hún verið framkvæmd eftir þremur leiðum. Þannig hafa sumar þjóðir selt flugvöll eins og hann leggur sig, aðrar selt hluta þannig að flugvöllurinn sé í blandaðri eigu hins opinbera og einkafjárfesta og enn aðrar einkavætt án sölu, það er með lengri tíma sérleyfissamningi. Þessar þrjár leiðir er enn fremur hægt að útfæra með ólíkum hætti.

Ekki er hægt að fullyrða að ein leið til einkavæðingar sé betri en önnur. Aðstæður á hverjum flugvelli og markmið með einkavæðingu eru misjöfn og því misjafnt hvaða leið er vænlegust til árangurs. Niðurstöður rannsókna sem gerðar hafa verið á einkavæðingum undanfarinna áratuga benda þó til þess að skilvirkni, afköst og gæði flugvalla aukist í kjölfar einkavæðingar.

Tækifæri tapast með pólitískt skipaðri stjórn

Í dag tilheyrir Keflavíkurflugvöllur opinbera hlutafélaginu Isavia. Stjórn félagsins er pólitískt skipuð og þar hefur kennt ýmissa grasa í gegnum tíðina. Þangað hafa raðast einstaklingar sem sjaldnast hafa mikla – ef einhverja – þekkingu á rekstri, þróun og uppbyggingu alþjóðaflugvalla og samkeppnisumhverfi þeirra. Fyrir alþjóðaflugvöll sem stendur frammi fyrir mikilli uppbyggingu og strategískum ákvörðunum fælust mikil tækifæri í því að hafa faglega skipaða stjórn, sem byggi yfir þekkingu og reynslu sem nýttist á þeirri vegferð sem fram undan er. Óhætt er að fullyrða að þannig stjórn væri betur til þess fallin að taka stefnumarkandi ákvarðanir og gæti miðlað af þekkingu og reynslu af öðrum sambærilegum verkefnum.

Margt bendir til þess að einkavæðing á Keflavíkurflugvelli gæti verið jákvætt skref fyrir land og þjóð, en útfærslan gæti orðið sérstaklega vandmeðfarin í ljósi þess að hér á landi eigum við aðeins einn stóran alþjóðaflugvöll – með fullri virðingu fyrir hinum þremur smærri alþjóðaflugvöllum landsins.

Umræða nær ekki flugi

Umræða um eignarhald Keflavíkurflugvallar skýtur reglulega upp kollinum en nær sjaldnast flugi. Þannig er oftast vikið að möguleikanum á einkavæðingu flugvallarins sem eins konar neðanmálsgrein við sölu á eignarhlutum hins opinbera í bönkunum. Hin yfirborðskennda umræða helgast sennilega af því að hér á landi hefur ríkt mikil viðkvæmni gagnvart hugmyndum um innviðasölu og hins vegar því að þekking og áhugi almennings á flugvallarekstri ristir ekki djúpt.

Mikilvægt skref var stigið árið 2019 með tilliti til mögulegrar aðkomu einkafjárfesta að Keflavíkurflugvelli, þegar allt sem snýr að innanlandsflugvöllum langsins og flugleiðsöguþjónustu var fært í aðskildar rekstrareiningar sem dótturfélög Isavia. Keflavíkurflugvöllur er rekinn í samkeppnisumhverfi og þar liggja stærstu viðskiptatækifærin og það er einkum hann sem einkafjárfestar hefðu áhuga á. Rekstur innanlandsflugvallanna er aftur á móti að mestu háður framlagi frá íslenska ríkinu og rekstur flugleiðsöguþjónustu er að stórum hluta á grundvelli milliríkjasamnings um yfirflug yfir Norður-Atlantshafið.

Það er varla tilviljun að þetta skref var stigið í kjölfar þess að Isavia blés í lúðra vegna fyrirhugaðrar innviðauppbyggingar á Keflavíkurflugvelli árið 2018. Á þeirri vegferð gæti aðkoma einkafjárfesta að eignarhaldi ekki aðeins veitt aðgang að fjármagni, heldur einnig að mikilvægri þekkingu og reynslu af sambærilegum verkefnum og þeim sem fram undan eru.

Að því sögðu skiptir máli hver fjárfestir en í einhverri viðamestu rannsókn sem gerð hefur verið á einkavæðingu flugvalla var niðurstaðan meðal annars sú að vænlegast til árangurs væri að eignarhald sé í höndum innviðafjárfestingasjóða. Þar segir meðal annars að innviðasjóðir séu öflugri en opinberir aðilar við uppbyggingu flugvalla. Fjöldi flugfélaga sem nýta sér flugvelli í slíkri eigu fhefur tilhneigingu til að fjölga auk þess sem flugleggjum fjölgar, rekstrartekjur vaxa, og upplifun viðskiptavina verður betri.

Hvatar til einkavæðingar

Helstu hvatar stjórnvalda til þess að ráðast í einkavæðingu flugvalla eru oft og tíðum einn eða fleiri af eftirfarandi:

Að stjórnvöld sjái tækifæri til þess að losa um fé sem bundið er í flugvellinum. Andvirðinu má til dæmis ráðstafa í niðurgreiðslu skulda eða til fjárfestinga í öðrum mikilvægum innviðum.

Að stjórnvöld vilji auka skilvirkni í rekstri sem gert er ráð fyrir að fylgi breyttu eignarhaldi.

Að stjórnvöld sjái söluna sem tækifæri til þess að styðja við fjárfestingu í flugvallarinnviðum, svo sem stækkun flugstöðvar, fjölgun flugbrauta og flughliða, auk þess að bæta aðra aðstöðu, án þess að sækja þurfi fé í ríkissjóð.

Þessir hvatar gætu allir átt við að einhverju leyti hér á landi. Þannig eru stór ýmsar stórar fjárfestingar framundan hjá íslenska ríkinu. Á sama tíma er halli á rekstri ríkissjóðs og fyrirséð að lánsfjárþörf hans muni aukast verulega á komandi árum. Sala á eignarhlut í Isavia, það er að segja þeim hluta samstæðunnar sem snýr að rekstri Keflavíkurflugvallar, gæti þannig orðið mikil búbót í rekstri ríkissjóðs.

Þá er margt sem bendir til þess að tækifæri séu til þess að auka skilvirkni á Keflavíkurflugvelli. Samkvæmt skýrslu OECD á samkeppnishæfni Íslands hefur Keflavíkurflugvöllur verið eftirbátur flestra annarra flugvalla innan OECD hvað varðar kostnaðarhagkvæmni, jafnvel þótt tillit sé tekið til sértækra þátta á borð við stærð flugvallarins, hvernig flugvélastærð dreifist, hlutfall farþega- og vöruflutninga, hlutfall skiptifarþega, hlutfall erlendra farþega og annarra ytri þátta. Er þetta meðal annars rakið til þess að á Íslandi sé aðeins einn alþjóðaflugvöllur og því takmörkuð samkeppni um stóran hluta farþega, það er annarra en tengifarþega. Samkeppnisumhverfi Keflavíkurflugvallar er einkum bundið við alþjóðaflugvelli í öðrum löndum. Rannsóknir benda til þess að vel útfærð aðkoma einkafjárfesta geti leitt til aukinnar skilvirkni og því gæti slíkt fyrirkomulag komið sér vel til að lækka kostnað og auka þannig arðbærni.

Loks eru stórar fjárfestingar fyrirhugaðar á Keflavíkurflugvelli á komandi árum og áratugum. Með einkavæðingu fæst aðgengi að fjármagni til að mæta mikilli fjárfestingarþörf, auk dýrmætrar þekkingar og reynslu nýrra eigenda sem að slíkum verkefnum snúa.

En hvaða leiðir standa til boða í þessum efnum?

Full einkavæðing eða meirihlutasala

Með sölu á öllum eignarhluti ríkisins, eða meirihlutasölu, færast yfirráð flugvallarins til einkaaðila. Eignarhald og ábyrgð á rekstri, fjárfestingu og viðhaldi færast með því til einkaaðila en hið opinbera ber áfram ábyrgð á regluverki, flugmálastefnu og neytendavernd. Í handbók ráðgjafarfyrirtækisins Deloitte og Alþjóðasambands flugfélaga (IATA) er þessi leið talin hámarka fjárhagslegt virði sölunnar, en áhersla er þó lögð á mikilvægi þess að stjórnvöld tryggi hagsmuni almennings í gegnum regluverk, eftir öðrum leiðum eða hvort tveggja.

Minnihlutasala

Með minnihlutasölu fæst aðgengi að fjármagni til fjárfestinga án þess að yfirvöld gefi eftir yfirráð sín. Nýir hluthafar sem vilja hámarka hagnað sinn eru líklegir til þess að hafa jákvæð áhrif á stjórnunarframmistöðu og fjárhagslega skilvirkni. Minnihlutasala er gjarnan fyrsta skref stjórnvalda í átt að frekari sölu á eignarhlut. Samkvæmt áðurnefndri handbók Deloitte og IATA má búast við að minna fáist fyrir hlutinn við minnihlutasölu, enda sé verðmiðinn lægri á hlut sem felur ekki í sér eiginleg áhrif.

Einkavæðing í formi sérleyfissamnings

Einkavæðing í formi sérleyfissamnings til lengri tíma hefur verið algeng leið þar sem mikilla fjárfestinga er þörf, svo sem þegar flugvöllur er byggður frá grunni, en einnig meðal þroskaðra flugvalla sem hafa fjölbreyttar fjárfestingarþarfir.

Útfærsla slíkra sérleyfissamninga getur verið margs konar, en þeir fela yfirleitt í sér að sérleyfishafinn tekur við stjórninni, án þess að því fylgi eignarhald. Sérleyfishafinn tekur gjarnan til sín tekjur af rekstri í heild eða hluta eða er umbunað með öðrum hætti. Hið opinbera og sérleyfishafinn deila áhættu á samningstímanum.

Samningstími spannar venjulega fleiri áratugi, jafnan meira en 30 ár, sérstaklega ef gert er ráð fyrir innviðafjárfestingu sérleyfishafans á samningstíma. Með þessu móti fæst aðgangur að fjármagni, þekkingu og reynslu en flækjustigið getur þó orðið þó nokkuð. Samkvæmt handbók Deloitte og AITA þykir fyrirkomulagið henta best þar sem rekstrar- og fjárhagsgeta er takmörkuð, mikill vöxtur með tilheyrandi innviðaþörf er fyrirsjáanlegur en möguleiki á opinberri fjármögnun er takmarkað.

Flækir málin að vera lítil eyja

Þrátt fyrir alla þá kosti sem einkavæðing Keflavíkurflugvallar gæti falið í sér, þarf mikið hugrekki stjórnmálamanna til að setja málið á dagskrá. Umræða um einkavæðingu hefur verið erfið og viðkvæm eftir efnahagshrunið árið 2008. Þá er ekki á það bætandi að þessi tiltekna einkavæðing snýr að þjóðhagslega mikilvægum innviðum, enda er þetta eini stóri alþjóðaflugvöllur landsins og mikið undir því að hagsmunir Íslands séu tryggðir við einkavæðingu.

Í því samhengi gæti verið áhugavert að skoða þá leið sem Danir fóru, hvað varðar Kaupmannahafnarflugvöll og flugvöllinn í Billund en Íslendingar eru þeim margir hverjir vel kunnugir. Flugvellirnir eru í eigu Kobenhavns Lufthavne sem áður var ríkisfyrirtæki. Í dag eiga stjórnvöld 39,2% hlut en stærsti hluthafi félagsins er alþjóðlegur innviðafjárfestingasjóður með ríflega helmingshlut. Félagið er skráð í kauphöllina Nasdaq Copenhagen.

Danska ríkið heldur með þessu móti nógu stórum hlut til þess að ekki sé hægt að breyta hluthafasamkomulagi og arðgreiðslustefnu, sem dæmi, án samþykkis þess (til þess þarf 2/3 hluta atkvæða). Þannig tryggir ríkið sér áhrif og þjóðhagslega hagsmuni sína, án þess þó að hafa bein yfirráð yfir félaginu. Sambærilegar útfærslur gætu hentað hér á landi.

Hér verður þó ekki sagt til um hvaða útfærsla einkavæðingar væri líklegust til árangurs á Keflavíkurflugvelli. Slík ákvörðun þarf að vera tekin að vel athuguðu máli, þannig að ávinningur megi verða sem mestur án þess þó að þeim ríku þjóðarhagsmunum sem í Keflavíkurflugvelli felast sé fórnað. Árangur af einkavæðingu alþjóðaflugvalla í Evrópu hefur þó verið slíkur að vert hlýtur að vera að taka umræðuna um mögulegan ávinning af aðkomu sérhæfðra einkaaðila að eignarhaldi flugvallarins, líkt og þekkist víða erlendis.

Ef til vill leynast í þingheimi stjórnmálamenn sem hafa hug á því að skoða þau tækifæri sem kunna að felast í einkavæðingu á Keflavíkurflugvelli til lengri tíma, sem eflt gæti frekari framþróun stækkandi monthallar þjóðarinnar.