Staðfestuleysi á Alþingi

Á síðustu misserum hefur Alþingi þrisvar verið dæmt fyrir að fara ekki að réttum reglum. Mannréttindadómstóll Evrópu dæmdi skipun dómara í Landsrétt andstæða mannréttindasáttmála Evrópu sem og atkvæðagreiðsluna um hverjir væru þingmenn eftir talninguna í NV-kjördæmi. Nýverið dæmdi héraðsdómur að búvörulagabreytingin frá því í vor væri ógild. Dómarnir hafa ekki haft afleiðingar hjá löggjafarvaldinu, en hliðstæð mistök hjá framkvæmdarvaldinu leiða nær óhjákvæmilega til afsagnar ráðherra.

Kröfur um málsmeðferð frumvarpa

En framkvæmir Alþingi reglur um lagagerð af staðfestu? Í umfjöllun minni í bókinni Mín eigin lög (2024) er rökstutt að nokkuð vanti upp á það. Ákvæðið um að „ekkert lagafrumvarp [megi] samþykkja fyrr en það hefur verið rætt við þrjár umræður“ (44. gr.) tekur annars vegar til frumvarpa sem verða að lögum og með gagnályktun til þeirra sem felld eru. Ákvæðið um ákvarðanatöku (53. gr.) krefst hins vegar þess að ákvörðun sé tekin með „atkvæðagreiðslu“ sem „helmingur þingmanna“ hið minnsta tekur þátt í.

Saman mynda þessi tvö ákvæði heildstætt röklegt kerfi sem hefur eftirfarandi útlínur:

i. Kerfið gerir kröfur um:

a. hvað frumvarp má breytast mikið í seinni umræðunum.

b. að umræður þurfa að vera aðskildar.

ii. Málsmeðferð skal vera eftirfarandi:

a. Atkvæðagreiðsla eigi sér stað við hverja umræðu.

b. Afstaða sé tekin til allra frumvarpa – þau má ekki daga uppi.

c. Tímafrestir þurfa að gefa ráðrúm til íhugunar og athugasemda.

d. Jafnræði gildir um frumvörp varðandi uppruna, umfang og mikilvægi.

Þar sem þetta kerfi hvílir á stjórnarskrárákvæðum verður því ekki breytt með setningu almennra laga, þ.e. í þingskaparlögum, heldur þarf til þess jafnstæð stjórnarskrárákvæði. Á árinu 1953 setti danska þingið ákvæði í stjórnarskrá (4. mgr. 41. gr. Grundloven), sem braut kerfið upp með því að segja að frumvörp falli niður í þinglok. Danir bjuggu áður við sama kerfi og við í þessu tilliti. Með nýja ákvæðinu er danska þinginu ekki lengur skylt að taka afstöðu til allra frumvarpa og þau má daga uppi. Slík heimild er ekki fyrir hendi í íslensku stjórnarskránni.

Kröfur sem varða efnisbreytingar

Reglur um hvað frumvarp má breytast mikið eru óskráðar fyrir Alþingi og lögfræðingar þingsins meta hvert tilvik fyrir sig – og virðast hafa haft rangt fyrir sér varðandi búvörulagabreytinguna. Danska þingið, sem starfar undir sama ákvæði, hefur skriflegar viðmiðanir um hvenær frumvarp telst fá þrjár umræður.

Staðfestuleysi í þessu efni veldur pólitískri lausung. Af og til ber stjórnarandstaðan fram popúlískar breytingartillögur við stjórnarfrumvörp, jafnvel fjárlög, í því skyni að bregða fæti fyrir stjórnarliða. Í danska þinginu varðar það við ákvæðið um þrjár umræður ef breytingartillögur brjóta í bága við heildstæða kerfisgerð frumvarps og aðrar danskar efnisreglur hafna því að markmið þess breytist eða að breytingin taki til annars hóps í þjóðfélaginu en upphaflega er tiltekinn. Að mati héraðsdóms „gerbreytti“ búvörulagabreytingin frumvarpinu, og byggist dómurinn á því að ákvæðið um þrjár umræður gerir óhjákvæmilega efniskröfu, þótt óskráð sé. Dóminn felur í sér alvarleg fyrirmæli til Alþingis.

Heildstætt kerfi

Ákvæðin um þrjár umræður og hvernig ákvarðanatöku er háttað urðu til með uppkastinu sem stjórnlagaþing Rigsdagen í Danmörku 1848-1849 snerist um, og íslenskum lagaskýringum frá hinu eiginlega stjórnlagaþingi Alþingis 1867. Kerfið byggist á reynslu Dana af héraðsstéttaþingunum (1835-1847) og Íslendinga af ráðgefandi Alþingi (1845-1873). Skilningur á ákvæðinu krefst þekkingar á þingsköpum þessara undanfara – hvað erfðist og hvaða ágalla var verið að laga.

Áðurnefndum stjórnarskrárákvæðum hefur ekki verið breytt hér á landi og heildstæð umræða um ný ákvæði hefur ekki átt sér stað, þannig að ekki er við annað að styðjast en gömlu lagaskýringargögnin. Á hinn bóginn hefur útfærslan breyst í þingsköpum, án breytinga á stjórnarskrá.

Atkvæðagreiðslur

Hugmyndin var að hver og einn þingmaður tæki afstöðu til allra frumvarpa í öllum þeim umræðum sem þau gengju til. Á héraðsstéttaþingunum og á ráðgefandi Alþingi voru atkvæði einvörðungu greidd í lok seinni umræðunnar – og það átti að forðast. Alþingi hefur að nokkru leyti smokrað sér undan atkvæðagreiðslum því þær eru aðeins haldnar við þriðju umræðu og aðeins í frumvörpum sem verða að lögum – annars ganga frumvörp milli umræðna með yfirlýsingu – en það nægir að einn þingmaður krefjist atkvæðagreiðslu til þess að hún sé haldin.

Björn Bjarnason gaf í Mbl. 22. maí 2024 innsýn í hugarheim staðfestuleysis um formreglur í umsögn um áðurnefnda bók: „Í þeim vangaveltum [um að frumvörp dagi uppi] lítur [Haukur] fram hjá samningaviðræðum milli forystumanna stjórnar og stjórnarandstöðu undir þinglok. Þar eru örlög margra frumvarpa ráðin…“ Eins og þegar er komið fram geta afdrif frumvarpa samkvæmt stjórnarskrá aðeins ráðist við atkvæðagreiðslu (53. gr.). Flokksformenn geta ekki vélað um þau í bakherbergjum – og sjálfur tilgangur ákvæðisins getur ekki verið annar en sá en hindra að sjálfskipaðir umboðsmenn þingmanna taki ákvarðanir í þeirra stað.

Afstaða sé tekin til allra frumvarpa

Krafan um þrjár umræður tekur til þeirra frumvarpa sem verða að lögum og með gagnályktun líka til þeirra sem ekki verða að lögum – þau má fella við fyrri umræður. Gagnályktunin krefst þess að afstaða sé tekin til allra frumvarpa. Því er eðlilegt að frumvörp sem ekki eru afgreidd á tilteknu þingi flytjist til næsta þings. Um þetta stóð styr milli dönsku ríkisstjórnarinnar og stjórnlagaþingsins 1848-1849 – ríkisstjórnin var hrædd um að stjórnarfrumvörp yrðu felld við fyrstu umræðu – og varð vilji stjórnlagaþingsins ofan á, þ.e. að öllum umræðunum þremur lyki með atkvæðagreiðslu.

Tímafrestir og aðskildar umræður

Reglur Alþingis segja fyrir um að frumvörp séu afgreidd á ekki skemmri tíma en fjórum dögum. Aðrar reglur gilda ekki. Alþingi gefur sér oft styttri málsmeðferðartíma – með samþykkt afbrigða – en hitt er þó algengara að tímafrestur milli annarrar og þriðju umræðu sé óviðunandi. Jón Sigurðsson lagði á sínum tíma mikla áherslu á þriðju umræðuna sem öryggisventil.

Á þingárinu 2021-2022 voru um 40% frumvarpa samþykkt við þriðju umræðu sem fór fram í beinu framhaldi af annarri umræðu, og um 10% frumvarpa voru samþykkt sama dag og önnur umræða þeirra fór fram. En umræður verða að vera aðskildar, annars mást umræðuskilin út.

Í danska þinginu má meðferð frumvarpa minnst taka 30 daga og stjórnarandstaðan getur krafist fjórtán daga aukafrests fyrir þriðju umræðu.

Jafnræði frumvarpa

Forseti Alþingis og nefndarformaður hafa dagskrárvald hvor á sínum vettvangi, en það vald er ekki óskorað. Stjórnarskrárþingið danska skilyrti það með jafnræðisreglu sem gildir gagnvart uppruna (hvort frumvarp sé stjórnarfrumvarp eða þingmannafrumvarp), mikilvægi þess og umfangi. Stjórnendum Alþingis ber því að taka frumvörp á dagskrá jöfnum höndum. Jafnræði frumvarpa eftir uppruna var stórmál á Alþingi 1867.

Ef Alþingi ætlar að mismuna frumvörpum þarf það að gerast með sérákvæði í stjórnarskrá, svipað og gert er með misvægi atkvæða í þingkosningum, þar sem stjórnarskrárákvæði fellir hina almennu jafnræðisreglu.

Áhrif rangrar málsmeðferðar

Ef breytingartillögur breyta frumvarpi of mikið getur það valdið ógildingu laga, eins og dæmin sanna. Sama gildir væntanlega ef umræður eru ekki aðskildar. Hvort tveggja – ef út af ber – brýtur beint á ákvæðinu um þrjár umræður. Hitt verður ekki fullyrt hér hvort framkvæmd Alþingis á atkvæðagreiðslum getur valdið ógildingu laga.

Hins vegar veldur það ekki réttaróvissu þótt afstaða sé ekki tekin til frumvarpa sem ekki verða að lögum eða að örlög þeirra ráðist í bakherbergjum. Né heldur þótt þau dagi uppi eða að jafnræðisregla frumvarpa sé sniðgengin. Frumvörp sem ekki verða að lögum geta ekki valdið réttaróvissu. Hins vegar má spyrja hvort flutningsmenn frumvarpa sem fá slíka meðferð geti borið hana undir dómstóla og fengið henni hnekkt.

Ábyrgð

Forseti Alþingis ber væntanlega ábyrgð á framkvæmd stjórnarskrárákvæða við þingstörf. Nýr forseti og forsætisnefnd þurfa í ljósi nýgengins dóms að skoða hvort málsmeðferðarferli frumvarpa er í takt við stjórnarskrárákvæði – og laga stjórnarskrárákvæði að framkvæmd Alþingis eða breyta málsmeðferðinni ella. Kannski hvort tveggja.