Ólögmæt framlög og réttmæti framboðs stjórnmálaflokks sem ekki er skráður

Lýðræðislegt réttlæti byggist á skýrum reglum og jafnræði frambjóðenda. Reglur um stjórnmálaflokka og fjármögnun þeirra eru ekki einungis formsatriði heldur grundvallarstoðir trausts í stjórnsýslunni. Frá árinu 2022 hafa stjórnmálasamtök þurft að skrá sig í stjórnmálasamtakaskrá hjá Skattinum til að eiga rétt á opinberum styrkjum. Þrátt fyrir þetta hafa nokkur stjórnmálasamtök þegið hundruð milljóna króna án lögmætrar skráningar. Enn alvarlegra er að einn af stjórnarflokkunum er ekki skráður sem stjórnmálasamtök heldur sem félagasamtök, sem vekur spurningar um lögmæti framboðsins og rétt hans til fjárframlaga úr ríkissjóði.

Hvað segja lögin?

Reglugerð nr. 254/2024 um söfnun meðmæla og skil framboða og framboðslista fyrir kosningar, sem sett er með stoð í 1. og 2. mgr. 41. gr. og 1. mgr. 47. gr. kosningalaga nr. 112/2021, kveður í 5. gr. á um að framboð verði að tilgreina fyrir hvaða stjórnmálasamtök það er lagt fram. Samkvæmt 16. gr. sömu reglugerðar skal framboðstilkynningu fylgja heiti stjórnmálasamtaka, sem þurfa að vera skráð samkvæmt lögum nr. 162/2006 um starfsemi stjórnmálasamtaka. Lögin skilgreina stjórnmálasamtök sem þau samtök sem eru skráð í stjórnmálasamtakaskrá samkvæmt ákvæðum þeirra. Ef stjórnmálaflokkur er eingöngu skráður sem félag en ekki sem stjórnmálasamtök, fullnægir hann ekki skilyrðum 16. gr. reglugerðar nr. 254/2024 og 5. gr. hennar, sem gera skýra kröfu um slíka skráningu. Ef stjórnmálaflokkur hefur ekki verið skráður sem stjórnmálasamtök samkvæmt lögum hefur það margvíslegar afleiðingar fyrir lögmæti framboðsins og þá opinberu fjármuni sem hann hefur hlotið.

Afleiðingar skráningarskorts

Í fyrsta lagi getur landskjörstjórn hafnað framboðinu á þeim forsendum að það uppfylli ekki skilyrði kosningalaga um að stjórnmálaflokkar verði að vera skráðir sem stjórnmálasamtök. Ef slíkt framboð er engu að síður samþykkt og flokkurinn hlýtur kjör, getur það í öðru lagi leitt til þess að sjálft kjörið teljist ógilt, þar sem framboð sem ekki samræmist lögum hefði frá upphafi átt að vera útilokað frá þátttöku í kosningunum.

Þá hefur skráningarskortur einnig fjárhagslegar afleiðingar, þar sem stjórnmálaflokkar verða að vera formlega skráðir í stjórnmálasamtakaskrá til að eiga rétt á opinberum fjárframlögum. Ef flokkur hefur þegið slíka styrki án þess að uppfylla lagaskilyrði, getur ríkið í þriðja lagi krafist endurgreiðslu þeirra, í samræmi við 5. gr. a í lögum nr. 162/2006. Að endingu er ekki útilokað að aðrir frambjóðendur eða stjórnmálaflokkar geti kært úrslit kosninga, með vísan til þess að ólögmætt framboð hafi haft áhrif á niðurstöðuna og átt að vera ógilt frá upphafi.

Lýðræðislegt grundvallaratriði – ekki formsatriði

Þetta er ekki formsatriði heldur grundvallaratriði réttarríkisins, þar sem bæði kosningalög og jafnræði frambjóðenda eru í húfi. Þegar stjórnmálaflokkur, sem ekki uppfyllir lagaleg skilyrði, fær að sitja óáreittur í stjórnkerfinu og hagnast fjárhagslega á að fara fram hjá reglunum, verður spurningin ekki aðeins um lögbrot heldur einnig um traust almennings á lýðræðislegu ferli. Kjósendur fela stjórnmálasamtökum umboð til að framfylgja þeirra vilja og hagsmunum í stjórnsýslunni. Ef þessi samtök uppfylla ekki lagalegar kröfur sem gera þau hæf til þess að taka við slíku umboði, er um að ræða grundvallarbrot á þessu trausti.

Misalvarleg brot

Upplýsingarnar í meðfylgjandi töflu sýna að ólögmæt framlög til stjórnmálaflokka hafa ekki verið einangruð tilvik heldur víðtækt fyrirbæri. Sumir flokkar leiðréttu stöðu sína fljótt, en aðrir héldu áfram að njóta styrkja þrátt fyrir að hafa ekki uppfyllt skilyrðin sem sett voru í lögum. Alvarleiki brotanna er þó misjafn. Í sumum tilfellum má tala um tækni- eða kerfisvillu, en í öðrum virðist skortur á skráningu hafa verið vísvitandi ákvörðun sem veitti flokkunum fjárhagslegt forskot sem þeir áttu ekki rétt á.

Löggjafinn verður að fylgja lögum

Það sem gerir þessi brot sérstaklega alvarleg er að stjórnmálaflokkar gegna ekki hlutverki venjulegra félagasamtaka. Þeir hafa það að markmiði að sækja umboð kjósenda og móta löggjöf og stefnu ríkisins. Ef þeir sjálfir virða ekki lögin sem eiga að tryggja gagnsæi og jafnrétti í stjórnmálastarfsemi, er þá ekki kominn tími til að spyrja hvað annað þeir eru tilbúnir að sniðganga?

Í stað þess að líta á þessi brot sem formgalla sem megi fyrirgefa, ætti umræðan að snúast um raunverulegar afleiðingar. Ef stjórnmálaflokkur fær að taka við hundruðum milljóna króna án skráningar – hvað annað fær hann þá að gera án afleiðinga? Ef lögbrot hafa engar raunverulegar afleiðingar – hvaða skilaboð sendir það til annarra sem þurfa að virða leikreglurnar?

Sjónarmið um leiðbeiningarskyldu á ekki við

Fjármálaráðherra hefur borið fyrir sig að leiðbeiningarskylda stjórnvalda hafi ekki verið uppfyllt við framkvæmd laganna frá 2021 og að það sé því ekki flokki í ríkisstjórn að kenna að hann hafi brotið lög. Þessi afsökun kallar á skoðun á stjórnsýslulögum og hvort þau veiti stjórnmálaflokki undanþágu frá eigin lagaskyldu. Stjórnsýslulög kveða á um að stjórnvöld skuli veita aðilum leiðbeiningar um réttindi og skyldur þeirra en leggja jafnframt grunn að ábyrgð stjórnvalda á málsmeðferð. Hins vegar eru stjórnsýslulög almenn lög, á meðan lög nr. 162/2006 og breytingalögin frá 2021 eru sérlög sem gilda um starfsemi stjórnmálasamtaka. Þar sem þessi sérlög eru einnig yngri lög, hafa þau forgang í lagalegri túlkun. Þetta þýðir að stjórnmálasamtök bera sjálf ábyrgð á því að fylgja þeim lagaskilyrðum sem sett eru fram í lögunum um starfsemi þeirra. Leiðbeiningarskylda stjórnvalda felur ekki í sér undanþágu frá lagaskilyrðum né afsakar brot á lögum.

Samkvæmt lögskýringargögnum er markmið stjórnsýslulaga að tryggja lágmarksréttindi borgara í samskiptum við stjórnvöld, en lögunum er hvorki ætlað að vera undantekning frá sérlögum né afsökun fyrir því að stjórnmálasamtök eða aðilar í opinberum stöðum fylgi ekki lögum sem varða starfsemi þeirra. Ef fjármálaráðherra heldur því fram að skortur á leiðbeiningum hafi leitt til þess að flokkur braut lög, væri jafnframt hægt að spyrja: Af hverju hafa önnur stjórnmálasamtök skráð sig án leiðbeininga?

Hvaða fordæmi er verið að setja?

Í ljósi þess að stjórnmálaflokkar verða að vera skráðir sem stjórnmálasamtök til að eiga lögmætan rétt á framboði og opinberum fjárframlögum, er ljóst að flokkur sem hefur ekki skráð sig í samræmi við lög fullnægir ekki skilyrðum kosningalaga. Fjármálaráðherra getur ekki skýlt sér á bak við leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, þar sem stjórnsýslulög kveða á um almennar meginreglur, en sérlög stjórnmálasamtaka og kosningalaga gilda með forgangi.

Megintilgangur breytingalaganna á lögum um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda, nr. 162/2006, sem samþykkt voru 25. júní 2021, er að auka traust og gagnsæi í stjórnmálastarfsemi á Íslandi. Lagabreytingarnar eru viðbrögð við þörfum samfélagsins fyrir skýrari reglur sem stuðla að betri stjórnarháttum og tryggja ábyrgð í meðferð og vinnslu upplýsinga.

Ef flokkurinn hefur hlotið opinbera styrki án skráningar getur ríkið krafist endurgreiðslu styrkja, líkt og lögin mæla fyrir um. Ef hann hefur boðið sig fram í kosningum án lagalegrar skráningar, gæti það sett réttmæti kosninganna í uppnám.

Ef stjórnmálaflokkur sem brýtur lög getur setið í ríkisstjórn, hvaða fordæmi skapar það fyrir réttarríkið?