Er EES-samningurinn Íslandi ofviða?

Þegar Alþingi samþykkti EES-samninginn með 33 atkvæðum af 63 árið 1993 var hann sagður stórkostlegur viðskiptasamningur.

Sett var á stofn samráðsnefnd EES um tilskipanir og eftirlitsnefnd, ESA, um framkvæmd samningsins í EFTA-löndunum. Þetta fyrirkomulag, tveggja stoða kerfið (mynd), átti að tryggja jafnræði. Í tvo áratugi hefur ESB þrengt túlkun samningsins og nánast allt samráð horfið um upptöku reglna í EES. Neitunarvald EFTA er óvirkt; að hafna reglum frá ESB felur í sér hótanir um uppnám samningsins. Um 80% reglna EES koma aldrei fyrir Alþingi, einungis 20% gera það. Það er því verulegur ákvarðanahalli í upptöku reglna. Eftirlitsnefndin, ESA, er orðin tól og svipa framkvæmdastjórnar ESB á EFTA-löndin. Hægt og bítandi hefur eðli samningsins breyst með einhliða yfirlýsingu ESB um að tiltekin svið falli undir EES-samninginn, sem færir vald til evrópskra stofnana andstætt bókun 35.

Bókun 35 hljóðar svo:

„Með samningi þessum er stefnt að einsleitu Evrópsku efnahagssvæði sem byggist á sameiginlegum reglum, án þess að samningsaðila sé gert að framselja löggjafarvald til stofnana Evrópska efnahagssvæðisins, þar eð þessum markmiðum verður að ná með þeirri málsmeðferð sem gildir í hverju landi um sig.

Vegna tilvika þar sem getur komið til árekstra á milli EES-reglna sem komnar eru til framkvæmda og annarra settra laga skuldbinda EFTA-ríkin sig til að setja, ef þörf krefur, lagaákvæði þess efnis að EES-reglur gildi í þeim tilvikum.“

Framganga ESA

Í nærri 20 ár, fram til 2013, var bókun 35 ekki ágreiningsefni þótt tilefni hafi verið til þess af Íslands hálfu vegna valds til stofnana ESB.

En íslensk stjórnvöld og ESA hafa staðið í bréfaskriftum um túlkun á bókun 35 frá 2013. Upphaf málsins voru þrír hæstaréttardómar á Íslandi sem ESA taldi ganga gegn innleiddum reglum. Ísland benti á að hafa innleitt efni bókunar 35 í 3. gr. EES-laga sinna: „Túlka skal samþykktir og reglugerðir, að svo miklu leyti sem við á, í samræmi við EES-samninginn og reglurnar sem þar eru settar.“

ESA var ósátt við svör Íslands og hóf formlegt brotamál gegn Íslandi í desember 2017 vegna þessa. Í júní 2018 skipaði ríkisstjórnin vinnuhóp til að skoða lagaþætti málsins. Í bréfi til ESA í apríl 2020 svara stjórnvöld því að málið sé til umræðu og vísa til áhyggna vegna stjórnarskrárárekstra. Stjórnvöld telji hægt að færa rök fyrir víðara sjónarhorni um bókun 35 en einungis því að breyta íslenskum EES-lögum. Þetta var undirstrikað í bréfi 3. júlí 2020 þar sem fjallað er um framsal valds og tengsl við stjórnarskrána.

Íslensk stjórnvöld svöruðu ESA í september 2020 og vísuðu til „úrskurðar Evrópudómstólsins (C-493/17 Weiss), sem fjalli um mál er varði forgangsröðun stjórnarskrárinnar gagnvart ESB/EES-löggjöf“.

Íslensk stjórnvöld töldu óþarft að setja ákvæði í lög sem gætu gengið gegn stjórnarskránni. ESA sendi svarbréf 30. september 2020 og gaf Íslandi þriggja mánaða svarfrest ella færi málið fyrir EFTA-dómstólinn.

Ný kynslóð embættismanna virðist túlka bókun 35 með allt öðrum hætti en við gerð samningsins. Fyrri hluti bókunar 35 er grundvallarregla samningsins, þar kemur skýrt fram að aðildarríki EFTA framselji ekki löggjafarvald sitt til ESB. Síðari hluti bókunarinnar er um að ef reglur EES og annarra settra laga rekist á – þá er átt við lög sem giltu fyrir innleiðingu reglna í EES-samningnum – þá aðlagi ríkin þau lög ef við á.

3 gr. samningsins tekur hins vegar á forgangi EES-reglna um efni samningsins.

Kúvending íslenskra stjórnvalda

Íslensk stjórnvöld hurfu skyndilega 2022 frá fyrra sjónarmiði, um að málið varðaði efni stjórnarskrárinnar. Engar skýringar hafa verið gefnar á því hvers vegna né af hverju málið var ekki leyst í sameiginlegu EES-nefndinni, sem er þó vettvangur á ráðherrastigi til að leysa deilur um efni samningsins.

Þessi umræða um brot á bókun 35 er orðin mjög öfugsnúin m.v. innihald hennar og framganga ESA og hótun með EFTA-dómstólinn er ótrúleg, nema um sé að ræða ranga túlkun eða þrýsting frá ESB sem er þá óskiljanlegur.

Lítilsvirðing við Hæstarétt og stjórnarskrárbrot

Í skýrslu ráðherra með frumvarpi um bókun 35 segir um ástæður þessarar kúvendingar: „Góðar og gildar ástæður stóðu til þess að gripið var til varna í málinu gagnvart ESA. Vonir stóðu einkum til þess að dómaframkvæmd myndi e.t.v. breytast svo ekki þyrfti að grípa til lagabreytinga. Sú hefur ekki orðið raunin.“ Í þessum orðum felst algerlega óþörf uppgjöf íslenskra stjórnvalda og í raun afbökun á efni bókunar 35.

Nú leggur ný ríkisstjórn, hliðholl ESB, málið aftur fyrir Alþingi.

Samþykki Alþingi þetta frumvarp að óþörfu munu reglur ESB ganga framar íslenskum lögum og EFTA-dómstóllinn rétthærri en Hæstiréttur, alveg öfugt við upprunalega tilurð bókunar 35. Það skerðir innlent dómsvald og væri því brot á stjórnarskrá landsins. Það telja virtir lögspekingar. Niðurlæging Alþingis yrði vart meiri.

Hvernig gerist það að „viðskiptasamningur“ sem gerður var 1993 hefur breyst í sjálfvirka löggjöf ESB á Íslandi?