Miðhálendið

Miðhálendið

Ætla stjórnövld og ráðuneyti að afsala sér stefnumótaréttinum?

Lagaheimild til að skipta hálendinu upp á milli sveitarfélaga vantaði, segir Trausti Valsson í síðari grein sinni, þar til nýju lögin voru samþykkt.

Í VETUR hefur skipulagsnefnd miðhálendisins unnið að því að svara þeim 350 blaðsíðum af athugasemdum sem bárust um skipulagstillöguna. Mun nefndin halda fund í Reykjavík í byrjun júlí þar sem svör hennar við athugasemdunum verða kynnt. Í kjölfarið verður væntanlega gefinn frestur til að gera athugasemdir við svörin, sem, samkvæmt forminu, á að stíla á umhverfisráðherra. Í lok þess frests er eðlilegt að Skipulagsstofnun hefji vinnu sína við að meta svör nefndarinnar og athugasemdir þær, sem berast ráðherranum. Að því loknu getur Skipulagsstofnun afgreitt málið frá sér til umfjöllunar ráðherrans og staðfestingar hans, ef svo telst vera að í grundvallaratriðum hafi verið rétt að málum staðið.

Sem betur fer liggur það þegar fyrir að skipulagsstjóri og ýmis ráðuneyti og stofnanir telja að ekki hafi verið rétt að málum staðið. Því virðist auðsætt að taka verður málið upp að nýju í haust, bæði er varðar skipan skipulagsnefndarinnar og er varðar skort á algerlega nauðsynlegri grunnvinnu er tekur til stefnumótunar stjórnvalda. Ríkisstjórnin hefur þegar viðurkennt, með tillögu að breytingum á skipan skipulagsnefndarinnar, að við þá nefndarskipan sem nú er, verði ekki unað og þar með tæpast við niðurstöðu nefndarinnar heldur. Ljóst var á viðbrögðum í þinginu nú á dögunum að ríkisstjórnin verður að ganga mun lengra í að mæta kröfum um að hagsmunir heildarinnar verði tryggðir í nefndinni, þegar tillagan um nýja nefnd verður lögð fram aftur á þinginu í haust.

Í öðru lagi verður ríkisstjórnin að setja hina nauðsynlegu stefnumótun í hinum ýmsu málaflokkum skýrt fram, því ljóst er að ef stjórnin leyfir umhverfisráðherra að staðfesta fyrirliggjandi skipulagstillögu, sem byggist á mörgu á annarri stefnu en stjórnvöld hafa, hefur hún og hin ýmsu ráðuneyti, afsalað sér stefnumótunarréttinum um það hvernig hálendið og þjóðlendurnar verða skipulagðar og nýttar í framtíðinni.

Nánar um meðferðarferilinn

Um meðferð skipulagsmála gilda strangar reglur sem ekki má bregða út af. Í grundvallaratriðum eru þær reglur þessar: Svæðisskipulagsnefnd er skipuð. (Af umhverfisráðherra í þessu tilviki.) Skipulagsstofnun aðstoðar við að móta verkefnið og sér nefndinni fyrir ritara. Skipulagsnefndin ræður sér faglega ráðgjafa og í sameiningu ganga þau frá skipulagstillögu. Skipulagsstofnun veitir leyfi til auglýsingar á tillögunni, ef rétt hefur verið að málum staðið. Frestur er gefinn til athugasemda, og nefndin og ráðgjafarnir ganga frá svörum við athugasemdunum. Svörin eru kynnt almenningi, og síðan send til Skipulagsstofnunar, sem fer yfir hvort rétt er að svörunum staðið. Almenningi gefst síðan réttur á að kæra svörin til ráðherrans. Á grundvelli þessa ákveður skipulagsstjóri síðan hvort hann geti mælt með að ráðherrann staðfesti skipulagið.

Það sem er höfuðatriði í þessu ferli er að skipulagsstjóri taki ekki þátt í gerð þeirrar tillögu sem hann, sem stjórnvald óháð öllum hagsmunum á að leggja dóm á. Því miður hefur skipulagsstjóri verið á kafi í skipulagsferlinu og mun hann t.d. hafa setið alla fundi nefndarinnar, og verið í stöðugu sambandi við ráðgjafana um vinnuna.

Að sjálfsögðu er það líka mjög óeðlilegt að skipulagsstjóri sé í forsvari fyrir skipulagstillöguna í almennri umræðu meðan á vinnslu eða auglýsingu hennar stendur. Það á nefndin, formaður hennar, skipulagsráðgjafar eða fulltrúi úr ráðuneytinu, sem skipaði nefndina, að gera. Í engu tilfelli má skipulagsstjóri gera þetta sjálfur, því hann verður að varðveita stöðu sína sem óháður "dómari" þegar málið hefur borist til Skipulagsstofnunar.

Þetta hefur skipulagsstjóri samt gert, og því í raun gert sig um leið vanhæfan sem óháðan dómara í málinu. Haustið 1997 skrifaði skipulagsstjóri svar við gagnrýni okkar Birgis Jónssonar á skipulagið. Hann gerði það á ógeðfelldan hátt með því að hann tínir til smáatriði, en svarar ekki meginþáttum í gagnrýninni. Ritgerðin einkennist einnig af ókurteisi, sem embættismaður má ekki leyfa sér þó að að verkefnum á hans sviði sé sótt. Þá er það mjög óréttlátt og ódrengilegt að hann birtir ritgerð sína í fréttabréfi stofnunar sinnar þar sem aðrir eiga erfitt með að koma við vörnum. Urðum við Birgir að láta fjölrita svargrein okkar og senda þeim aðilum sem skipulagsstjóri sendir fréttabréf sitt, á kostnað almennings.

Blaðagreinar um hálendisskipulagið

Hinn 17. og 24. maí birti undirritaður greinar í Mbl. um hálendismálin, því margt hafði farið aflaga um þau í umræðunni á Alþingi og í fjölmiðlunum. Þar er sérstaklega bent á að svæðisskipulagsstigið sé mjög gallað á Íslandi, því á bak við það sé ekki lýðkjörinn stjórnsýslubakhjarl. Í seinni greininni er vitnað í skipulagsstjóra um það að hann teldi að þegar sveitarfélögum hefði verið fækkað í um 40, væri það hans skoðun að huga bæri að því að leggja niður svæðisskipulagsstigið og leggja áherslu á landsskipulagsstigið.

Þetta staðfestir Stefán skipulagsstjóri í grein í Mbl. 30. maí. Stefán telur undirritaðan ganga of langt í að leggja út af hugmynd hans um að leggja svæðisskipulagsstigið niður, því það hafi nýst ágætlega við að samhæfa vissa hluti. Hægt er að fallast á ýmsan slíkan ávinning, en aðalatriðinu má ekki gleyma, að um raunverulegt stjórnsýsluvald er ekki að ræða á sviði svæðisskipulags á Íslandi.

Til að undirstrika algera nauðsyn þess að slíkt lýðkjörið vald sé að baki skipulags, sendi undirritaður Stefáni spurningu um hvort hann hefði lagt sitt lóð á vogarskálarnar um að fá slíkt vald myndað þegar Svæðisskipulag höfuðborgarsvæðisins verður nú tekið upp að nýju. Hér væri um yfirborgarstjórn að ræða sem kosið yrði til. Á svarinu er ekki að sjá að hann hafi reynt að hvetja til þess.

Annað mál sem undirritaður nefndi á gagnrýninn hátt var sú tillaga sem gerð var árið 1988 um uppskiptingu miðhálendisins milli sveitarfélaga. Frumkvæði sitt til þeirrar vinnu viðurkennir Stefán og munu margir vera honum lítt þakklátir fyrir það, því þetta, eitt með öðru, festi smám saman þá hugmynd í sessi í hugum ýmsra, að hálendinu bæri að skipta upp á milli aðliggjandi sveitarfélaga.

Þriðja málið sem Stefán tekur upp í grein sinni er gagnrýni undirritaðs á að ýmissri aðal- og deiliskipulagsvinnu hafi verið hleypt af stokkunum á síðustu árum að tilhlutan Skipulagsstofnunar, út frá hugmyndinni að sveitarfélög nái upp í miðja jökla. Þó einhverjir opinberir aðilar hafi komið að því með sveitarfélögunum á síðari árum að búa til hugmyndir um lögsagnarmörk á hálendinu, breytir það ekki því að lögsagan, samkvæmt lögum, næði aðeins til afréttanna, sem út frá gróðurkortum geta tæpast talist meira en helmingur miðhálendisins. Að minnsta kosti verða jöklar seint taldir til beitarlanda.

Þess vegna vantaði lagaheimild til að skipta hálendinu öllu upp á milli sveitarfélaga, þar til nýju lögin voru samþykkt. Þess vegna er því haldið fram í greininni að það hafi verið lögleysa að setja af stað skipulagsvinnu sem miðast við þau sveitarfélagamörk. Á þeirri lögleysu ber umhverfisráðherrann, sem yfirmaður Skipulagsstofnunar, ábyrgð. Gæti verið að í og með sé hraðinn á samþykkt sveitarstjórnarfrumvarpsins á dögunum tilkominn til að gefa, eftir á, nauðsynlega lagalega stjórnsýslulega heimild fyrir ýmsum slíkum skipulagsgjörningum, til að síður sé hægt að ganga að umhverfisráðherranum í þessum málum?

Höfundur er skipulagsfræðingur.

Trausti Valsson