ÚR EINU KERFI YFIR Í ANNAÐ

ÚR EINU KERFI YFIR Í ANNAÐ Lykilatriði í leið til sátta gætu snúist um aðlögunartímann, segir Jónas Guðmundsson , og greiðslur til útgerðaraðila fyrir aflahlutdeild.

EITT AF því sem litað hefur deilur um stjórnun fiskveiða er óttinn við afleiðingar allsherjarbreytinga á gildandi stjórnkerfi. Ýmsir hafa séð fyrir sér óyfirstíganlega truflun á atvinnustarfsemi sem breyting úr einu kerfi yfir í annað kynni að hafa í för með sér. Þessi ótti hafði áhrif á viðbrögð stjórnvalda við umtöluðum kvótadómi Hæstaréttar í byrjun desember. Í hálfan annan áratug hafa útgerðaraðilar treyst á öryggi kvótakerfisins, sem þó var í fyrstu aðeins komið á til bráðabirgða og hefur tekið ýmsum útfærslubreytingum í áranna rás, m.a. með tilliti til ástands fiskistofna og hugmynda manna um sanngirni í ráðstöfun einnar helstu auðlindar þjóðarinnar. Deilur um fiskveiðistjórnunarkerfið hafa magnast með árunum. Ljóst má vera að ekki er að vænta þjóðarsáttar um núverandi kerfi. Í opinberri umræðu jafnt sem í skoðanakönnunum meðal almennings má greina sterka kröfu um breytingu á fiskveiðistjórnuninni í átt til veiðileyfagjalds. Nýafstaðin auglýsingaherferð útgerðarmanna sýnir að breytingar munu ekki eiga sér stað átakalaust. Nýleg ummæli sjávarútvegsráðherra og formanns samtaka útgerðarmanna gefa þó til kynna vilja fylgjenda kerfisins til að leita sátta. Sáttin mun ekki síst felast í því hvernig breytingin úr núgildandi fiskveiðistjórnunarkerfi í nýtt kerfi getur átt sér stað. Stökk eða þrep Hætta er á að snögg breyting úr einu kerfi í annað, með valdboði og stuttum aðlögunartíma, myndi skapa sérstök vandamál sem æskilegt væri að komast hjá. Hún gæti skapað ójafnvægi í þjóðarbúinu. Hún gæti leitt til kollsteypu fjölda útgerðarfyrirtækja, sem hafa byggt á verðgildi kvótans í rekstri sínum. Hún gæti hugsanlega skapað ríkissjóði skaðabótaskyldu. Rík þörf virðist á að finna raunhæfa leið til breytinga, sem ekki hefðu svo afdrifaríkar afleiðingar. Lykilatriði í leið til sátta gætu snúist um aðlögunartímann og greiðslur til útgerðaraðila fyrir aflahlutdeild. Hægfara fyrning Áður hafa verið settar fram hugmyndir um hægfara niðurfærslu kvóta. Hagvaxtarnefnd Samtaka iðnaðarins gerði á síðasta ári tillögu um 20 ára fyrningu aflakvóta. Í þessari tillögu er gert ráð fyrir að útgerðarfyrirtæki skili árlega til ríkisins 5% af þeim aflakvóta sem þau hafa í upphafi fyrningartímans. (Ýmis önnur atriði koma fram í tillögum nefndarinnar, s.s. um aðferðir við útleigu kvóta og nýtingu leigutekna til niðurgreiðslu erlendra skulda, sem ekki verður farið út í hér). Grundvallaratriðið er að ríkið muni á 20 ára tímabili eignast aftur þann kvóta sem fyrst var úthlutað árið 1984. Líta má á tillöguna um 20 ára fyrningu kvótans sem árlega niðurfærslu aflahlutdeildar hvers einstaks útgerðarfyrirtækis um 5%. Þannig hefði útgerðarfyrirtæki með 8% hlutdeild í afla landsmanna fyrsta árið um 7,6% aflahlut næsta ár og síðan koll af kolli. Í sjálfu sér mætti hugsa sér niðurfærslu aflahlutdeildar með öðrum og breytilegri tölum, þó heildartíminn sem niðurfærslan tæki væri sá sami. Endurgreiðsla fyrir kvóta Tillögur Hagvaxtarnefndarinnar gera ekki ráð fyrir neins konar endurgreiðslu til útgerðarinnar fyrir þann kvóta sem ríkið kallar inn. Í lögum um stjórn fiskveiða, sem oft er vitnað til, segir að fiskistofnarnir séu sameiginleg eign þjóðarinnar. Með vísan til þessa lagaákvæðis hafa margir hafnað því að einstök útgerðarfélög geti átt eignarétt á aflakvóta. Því þurfi ekki að gera ráð fyrir endurgreiðslu fyrir aflakvóta sem ríkið ákveður að taka "eignarnámi". Hins vegar hafa dómstólar dæmt útgerðaraðilum eignarétt á aflakvóta á grundvelli annarra laga, s.s. sifjalaga og skattalaga. Þetta gerði Hæstiréttur óbeint í ákveðnu skilnaðarmáli sama daginn og hann kvað upp sinn kunna kvótadóm. Því ríkir að minnsta kosti talsverð óvissa um þennan eignarétt. Hugsanlegt er að útgerðaraðilar gætu fengið sér dæmdan rétt til endurgreiðslu ríkisins fyrir "eignarnám" kvótans. Fleiri rök má færa fyrir því að ríkissjóður greiði útgerðarfélögum fyrir kvótann. Hætta er á að veðsetningar og aðrar skuldbindingar útgerðarfélaga gætu reynst þeim ofviða ef kvótinn yrði af þeim tekinn endurgjaldslaust. Svo einhliða eignabreyting gæti skapað usla í hagkerfinu, orðið verulegt áfall fyrir marga aðila utan sjávarútvegsins, ekki síst peningastofnanir, banka og lífeyrissjóði. Segja má að útgerðarfélögin hafi á kvótatímanum unnið þjóðarbúinu gagn með því að gera fiskveiðar landsmanna mun hagkvæmari en þær voru áður og því sé ekki úr vegi að umbuna þeim fyrir með endurgjadi fyrir aflahlutdeild. Hér er því lagt til að ríkisvaldið greiði útgerðaraðilum fyrir aflahlutdeild þeirra, á uppkaupaverði, sem væri nálægt meðalverði hans á markaði þegar til lengri tíma er litið. Aukning afla Sem betur fer hefur ástand flestra fiskistofna við landið verið að batna á undanförnum misserum. Fiskifræðingar hafa spáð enn frekari vexti stofnanna, sem væntanlega leiðir til aukins heildarafla á næstu árum. Þessi væntanlegi viðbótarafli mun auðvelda fjármögnun á flutningi yfir í annað fiskveiðistjórnunarkerfi samkvæmt þeim hugmyndum sem hér eru settar fram. Vegna þess að markaðsvirði eignakvóta er hærra en verð á þeim leigukvóta sem ríkisvaldið gæti boðið upp þarf með einhverjum hætti að fjármagna mismuninn til að byrja með. Leiga viðbótaraflaheimilda vegna stærri fiskistofna, sem ekki væru látin leggjast við gildandi aflaheimildakerfi, leysti þennan fjármögnunarvanda ríkissjóðs. Setja má upp eftirfarandi dæmi* og er hér stuðst við núverandi markaðsvirði kvóta: 12 þúsund tonna viðbótarkvóti leigður til 5 ára: + 4,6 milljarðar kr. 3% innköllun aflahlutdeildar - 9,6 milljarðar kr. 3% endurleigður aflakvóti til 5 ára: + 5,1 milljarður kr.

Þannig gæti dæmið gengið upp og afkoma ríkissjóðs verið óbreytt eftir kvótaviðskipti ríkisins þetta árið. Fjármögnun uppkaupanna er aðallega vandamál fyrstu ára kerfisbreytingarinnar. Hér verður að geta þess að markaðsvirði kvóta mundi eflaust breytast verulega eftir að þessi viðskipti hæfust í stórum stíl. Fjármögnun atvinnubreytinga Þegar fram í sækir eiga uppkaup á aflakvóta og uppboð á leigukvóta að skila ríkissjóði verulegum fjárhæðum. Þessir tekjustraumar munu hafa áhrif á skattheimtu ríkisins, gengisskráningu krónunnar og fleiri þjóðhagslega þætti. Gera má ráð fyrir að kvótaviðskiptin hafi í för með sér atvinnubreytingar í landinu, líkt og kvótaviðskiptin á undanförnum árum hafa gert. Tekjur ríkisins af kvótaviðskiptum verður m.a. hægt að nota til að greiða fyrir þessum atvinnubreytingum, uppbyggingu nýrra atvinnugreina, en meiri fjölbreytni er talin mikilvæg fyrir mörg byggðarlög í landinu. Þetta er áréttað í þingsályktunartillögu um byggðamál sem forsætisráðherra hefur lagt fyrir Alþingi. Viðskipti með kvóta Til þess að undirstrika risavaxna stærð fiskveiða og fiskveiðikvóta í efnahagslífi þjóðarinnar má minna á að viðskipti með kvóta námu mörgum tugum milljarða íslenskra króna á síðasta ári. Samkvæmt magntölum frá Fiskistofu og upplýsingum frá kvótamörkuðum um gangverð má ætla að þar af hafi viðskipti með aflamark innan árs numið á annan tug milljarða. Þessar stærðir vitna um umtalsverða fjármuni sem veiðendur afla hafa greitt handhöfum aflakvóta á einu ári. Af tölunum sést að veiðendur fisks á Íslandsmiðum greiða háar upphæðir fyrir réttinn til veiðanna. Þeir greiða ýmist þeim sem fengu kvótanum úthlutað 1984, þeim sem hafa erft hann eða enn öðrum sem hafa eignast kvótann síðar með kaupum. Heildarmarkaðsvirði kvóta á Íslandsmiðum má áætla á þriðja hundrað milljarða króna, en til samanburðar við þessar tölur má nefna að niðurstöðutala fjárlaga fyrir árið 1998 var samtals um 120 milljarðar króna og samanlagt verðmæti alls útflutnings þjóðarinnar á síðasta ári var um 130 milljarðar króna. Breytingin á fiskveiðistjórnunarkerfinu leiðir til þess að allir útgerðaraðilar sitja í framtíðinni við sama borð varðandi veiðiheimildir og afgjald fyrir heimildirnar rennur í vaxandi mæli til ríkisins. Að lokum Með því að breyta fiskveiðistjórnunarkerfinu á löngum tíma og með skipulegum hætti mætti forðast skaðlegar afleiðingar af snöggum breytingum fyrir efnahag þjóðarinnar. Slík hægfara breyting með endurgjaldi fyrir aflahlutdeild ætti að vera sáttaleið út úr núverandi fiskveiðistjórnunarkerfi, sem verður umdeildara meðal þjóðarinnar með hverju árinu sem líður. Í nýju fiskveiðistjórnunarkerfi með uppboði aflaheimilda er ástæða til að hafa áhyggjur af því að stórfelldar breytingar á eignamyndun undir núverandi kvótakerfi skekki samkeppnisstöðu útgerðaraðila um aflaheimildir. En þessi skekkja er þegar til staðar og myndi fara vaxandi undir óbreyttu kerfi. * Í þessu dæmi er byggt á heildarkvóta reiknuðum í þorskígildi. Varanleg aflahlutdeild er reiknuð á 710 kr. pr. kg. og leigukvóti til fimm ára á 380 kr. pr. kg. Gert er ráð fyrir að byrja aðeins með 3% innköllun aflahlutdeildar. Höfundur er rektor Samvinnuháskólans á Bifröst. Jónas Guðmundsson