Viðsjárverð störf

Nokkrar tilvísanir

A. "Lögformlegt umhverfismat breytir í sjálfu sér engu" sagði nýskipaður iðnaðar- og viðskiptaráðherra í viðtali, sem útvarpað var í hádegisfréttum RÚV 3. janúar 2000. Fæstum voru þetta ný tíðindi því utanríkisráðherra hafði lýst því á síðustu haustmánuðum að Alþingi væri ekki síður fært en lögskipaðar framkvæmdavaldsstofnanir lýðveldisins að framkvæma ígildi lögformlegs umhverfismats og fyrrverandi iðnaðarráðherra lagði fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um framhald á framkvæmdum við Fljótsdalsvirkjun. Eitt af síðustu verkum Alþingis fyrir jólaleyfi þingmanna var að samþykkja ályktunina.

Almennir borgarar, sem létu sig virkjunarmálið varða, fylgdust grannt með því og reyndu að ná upplýsingum um haginn af því að virkja og selja orkuna, hvað yrði kostnaðarverð og söluverð raforkunnar. Á Alþingi kom ekkert fram um það, en upplýst var af Landsvirkjun í janúar 2000 að ekki yrði samið eða virkjað nema söluverð á kílówattstund yrði á bilinu 15 til 20 mills. Áætlað kostnaðarverð raforku frá Fljótsdalsvirkjun liggur enn ekki fyrir og heldur ekki greinargerð um lögmæti framkvæmdanna, verði af þeim.

Áhugavert var að sjá lögfræðilega greinargerð um það hvernig þessi framkvæmd ríkisstjórnarinnar kæmi heim og saman við birtingar- og jafnréttisákvæði stjórnarskrár hvað varðar umhverfis- og hollustuvernd, tolla- og skattamál.

Einnig hvernig framkvæmdin samrýmdist alþjóðlegum sáttmálum, sem Ísland hefur staðfest.

Þá var áhugavert að fylgjast með því hvernig alþingismönnum líkaði að vinna að framkvæmdavaldsstörfum, það er ígildi lögformlegs umhverfismats.

Undarlegt að enginn af sextíu og þremur þingmönnum Alþingis virtist taka því alvarlega að upplýsingar um lögmæti og hagkvæmni virkjunarinnar skorti og engum þeirra þótti ástæða til að gera ráðstafanir til að reyna að hindra að Alþingi færi inn á lögbundið svið framkvæmdavaldsins og bryti þannig gegn stjórnarskrá og rétti borgaranna.

B. Nokkru fyrir síðustu jól auglýsti þáverandi iðnaðar- og viðskiptaráðherra lausa til umsóknar eina af þremur stöðum bankastjóra við Seðlabanka Íslands, sem ekki hafði verið skipuð í um átján mánuði. Milli jóla og nýárs þegar um fimmtán umsóknir höfðu borist ræddi ráðherrann sem auglýst hafði stöðuna við forsætisráðherra um þann möguleika að hann sækti sjálfur um.

Forsætisráðherrann sagði frá því opinberlega að hann hefði ekki haft fyrir því að kynna sér hinar umsóknirnar áður en hann ákvað að skipa ráðherrann sem seðlabankastjóra. Hreinskilnin er þakkarverð. Hann lét þó í ljós að miður væri að lög hefðu kveðið á um að auglýsa þyrfti stöðuna. Sagðist hann mundu vinna að breytingum á lögunum, en nefndi ekki breytingar á jafnréttisákvæði stjórnarskrárinnar.

C. Í byrjun árs 2000 kvað Héraðsdómur Vestfjarða upp dóm í máli ákæruvaldins gegn útgerðarmanni á Patreksfirði og sýknaði hann af refsikröfu fyrir að hafa sótt sjó og veitt fisk án tilskilins leyfis stjórnvalda, (kvóta). Var sýknudómurinn, sem kenndur er við veiðiskipið Vatneyri, byggður á því að valdhafar hefðu ekki gætt að jafnréttisákvæðum stjórnarskrárinnar um veitingu veiðileyfa.

Í Kastljósi Ríkissjónvarpsins að kvöldi 6. janúar 2000 var rætt um þetta mál og fleiri við forsætisráðherrann. Hann kvað upp úr um að yrði þessi dómur staðfestur í Hæstarétti yrði það afdrifaríkt. Voru ummæli hans, um að þá mætti "loka sjoppunni" og Íslendingar gætu komið sér fyrir á Kanaríeyjum, skilin þannig að hann óttaðist að með því yrði endir bundinn á rúmlega ellefu alda byggð í landinu.

Nú brá svo við að ráðherrann var spurður nánar. Annar þáttarstjórnenda spurði hvort ráðherrann teldi að breyting á stjórnarskránni kæmi til álita, sem honum leist ekki á. Vissulega var það rétt mat. Stjórnarskrárbreyting er talsverð framkvæmd, jafnvel hjá hálfsofandi þjóð. Hitt kemur einnig til að Íslendingar eiga litla möguleika á að breyta alþjóðasáttmálum, sem í meginatriðum eru byggðir á jafnrétti fólks. Þá er ekki annar kostur eftir en að Ísland segi sig frá alþjóðasáttmálum, sem byggja á jafnrétti og gangi úr alþjóðasamfélaginu. Það er ekki álitlegt.

Hvað sem um viðhorf forsætisráðherra um Vatneyrardóminn má segja er að ljóst að í ummælum hans felast gróf, ólögleg, afskipti hans sem forsætisráðherra af dómstólum lýðveldisins, en þeir eiga að starfa af sjálfstæði, óhlutdrægni og kunnáttusemi gagnvart öllum, þar með töldu Alþingi og ríkisstjórn. Reyndar hefur forsætisráðherrann áður haft óeðlileg afskipti af störfum Hæstaréttar. Eftir dóm Hæstaréttar 2. desember 1998 (í máli Valdimars Jóhannessonar), lýsti forsætisráðherrann því að hann teldi að í slíku máli hefði Rétturinn átt að vera skipaður sjö en ekki fimm dómendum, auk annarra ummæla sem hann lét falla um þann dóm. Einnig minnast menn, að fyrir nokkrum árum þótti dómendum Hæstaréttar þeir bera lítið úr býtum fyrir mikla yfirvinnu, sem fylgdi starfi þeirra. Forsætisráðherrann hlutaðist þá til um að sérhver dómendanna fengi greiddar kr. 100.000 á mánuði vegna yfirvinnu. Greiðslurnar voru utan formlegra lagakjara og úrskurða.

Framkvæmdavaldið rumskar

Lengi hafa þeir, sem láta sig stjórnarhætti varða, beðið eftir gagnrýnni opinberri umræðu um kreppu íslenska stjórn- og réttarkerfisins.

Erfitt er að tímasetja upphaf kreppunnar, hún á sennilega rætur í smæð samfélagins og því að helstu þræðir stjórnarhátta og réttarfars voru fram á þessa öld í höndum sambandsþjóðar okkar, Dana, auk annars. Tilvísanirnar hér að framan staðfesta slaka stjórnarhætti.

Merki um alvarleika kreppunnar er að það er ekki lagadeild Háskólans, eða félög lögfræðinga-, lögmanna- eða fréttamanna, sem hefja gagnrýna og upplýsandi umræðu. Heldur ekki ýmis hagsmuna- eða stéttarfélög þeirra sem telja sig bera skarðan hlut frá samfélagslegu borði og á annan hátt. Slík eru tök valdhafa á þjóðlífinu.

Í síðkvöldsfréttum Ríkissjónvarpsins 20. janúar 2000 var frá því sagt að Félag forstöðumanna ríkisstofnana ráðgerði að halda fund um réttarstöðu félagsmanna sinna og tjáningarfrelsi daginn eftir og meðal framsögumanna væri þekktur lagaprófessor.

Ástæður fyrir fundarboðun forstöðumannanna voru ekki glögglega greindar, en nefnt var að sumir embættismenn væru nú aðeins ráðnir til fimm ára í senn en ekki til sjötugs eða ævilangt. Mönnum voru einnig í minni nokkuð harðar aðfinnslur alþingismanna og fleiri við störf skipulagsstjóra vegna lögformlegs umhverfismats um álver í Reyðarfirði og aðrir, einkum forsvarsmenn ríkisspítala, höfðu sætt aðfinnslum þingmanns fyrir að rekstur stofnana þeirra fór fram úr fjárlögum. Nær hefði verið að beina orðum að heilbrigðis- og fjármálaráðherrum.

Fundurinn var haldinn og í dagblaðinu Degi 22. janúar 2000 er gerð grein fyrir því sem fram kom á fundinum. Lagaprófessorinn taldi það fullkomna skyldu forstöðumanna að upplýsa um mikilsverð mál en vera ekki bara já-menn.

Önnur atriði komu fram á fundinum sem gáfu til kynna veika stöðu forstöðumannanna til að vinna störf sín í samræmi við lög og reglur.

Þótt tilfærð ummæli forsætisráðherra í Kastljósi frá 6. janúar væru ekki nefnd sem ástæða fundarboðunar, og þau hafi ekki verið nefnd í frétt Dags af fundinum, hljóta þau að hafa vakið einhverja, sem þekkja vel til starfshátta stjórn- og réttarkerfisins, til umhugsunar. Ef fer eins og forsætisráðherrann óttast, hverjir koma þá til með að borga út laun og eftirlaun til embættismanna og maka þeirra, þótt ekki sé litið nema fimmtíu ár fram í tímann? Aðrir hugsa með beig til þess hverjir muni greiða út laun og eftirlaun opinberra embættismanna ef stjórnarhættir nú verði lengi við líði. Hrun og fortíðarvandi landsbyggðarinnar nær langt aftur fyrir Vatneyrardóminn.

Sérstaða ráðherra

Framkvæmdavaldið á sér traustan og öruggan stað í stjórnarskrá lýðveldisins nr. 33/1944, 2. gr. Þar segir: "Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið. Forseti og önnur stjórnvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdavaldið. Dómendur fara með dómsvaldið." Þessi ákvæði um þrískiptingu allsherjarvaldsins hafa verið talin þungaviktarákvæði í stjórnarskrám réttarríkja. Hefur verið lögð áhersla að virða þau, sum staðar með sérstökum stjórnlagadómstólum, en jafnan er reynt að búa vel að dómstólum og dómendum, sem eiga að hafa síðasta orðið í öllum málum, sem fyrir þá er lagt.

Hér er löng hefð fyrir því að ráðherrar séu jafnframt alþingismenn.

Réttarstaða þeirra er ólík réttarstöðu annarra starfsmanna framkvæmdavaldsins. Ákvæði í 49. gr. stjórnarskrárinnar er um friðhelgi alþingismanna og ákvæði 14. gr. stjórnarskrárinnar kveður sérstaklega á um að ráðherraábyrgð skuli ákveðin með lögum og þar er jafnframt tekið fram að Alþingi geti kært ráðherra fyrir embættisrekstur þeirra og Landsdómur dæmi í málum þeirra. Lög um Landsdóm eru nr. 19/1963 og í honum skulu sitja fimmtán dómendur, þar af átta kosnir af Alþingi til sex ára í senn.

Alþingi hefur ekki kært ráðherra á lýðveldistímanum og Landsdómur hefur ekki verið kvaddur til starfa. Stjórnarskráin gerir ekki ráð fyrir að nokkur önnur stofnun en Alþingi og enginn maður geti stefnt ráðherra persónulega til ábyrgðar fyrir sjálfstæðum, óhlutdrægum og faglegum dómstóli, vegna ráðherrastarfa hans. Ráðherrar eru því nánast friðhelgir, en það eru aðrir starfsmenn framkvæmdavaldsins ekki.

Staða almennra starfsmanna framkvæmdavaldsins til að vinna að lagaframkvæmd af sjálfstæði, óhlutdrægni og kunnáttusemi í þágu almennra borgara er því veik gagnvart friðhelgum ráðherra, sem getur ráðskast með menn og rekið. Óraunhæft er því að gera ráð fyrir að almennir starfsmenn framkvæmdavaldsins séu annað en "bara já-menn". Aðferð Íslendinga að rjúfa tengslin milli valda og ábyrgðar ráðherra eins og gert er í reynd með stjórnarskrárákvæðinu er ekki líkleg til farsældar, heldur mótar hún tillitslausa og óvandaða valdamenn.

Alþingi virðist starfa eins og leyndar- og þagnarklíka, sjá umfjöllun í tilvísun A í upphafi greinarinnar, auk margra annarra alvarlegra mála, sem alþingismenn hafa þagað um. Átt er við þögn um skipulagðar íbúðabyggðir á snjóflóðasvæðum, sjóslys og þögn um hagnað af sölu raforku til erlendrar stóriðju síðustu áratugi, auk annars. Sé rétt metið að Alþingi starfi eins og leyndar- og þagnarklíka er staða almennra starfsmanna framkvæmdavaldsins hrikaleg. Þeir eru þá ekki aðeins undirmenn eins sjálfstæðs ráðherra.

Verið gæti að "klíkubræður" ráðherrans teldu sig hafa eitthvað mikilsvert fram að færa um framkvæmd starfa ákveðins embættismanns. Og embættismennirnir hafa í fleiri horn að líta. Þeir geta sætt kærum, bótakröfum og málsóknum, ekki aðeins frá hendi opinberra aðila, heldur einnig frá almennum borgurum, ef um lögbrot er að ræða, lögbrot, sem friðhelgur ráðherra kann að hafa mælt fyrir um. Sem sagt viðsjárverð staða.

Hvað er tekist á um? Er tekist á um eitthvað við framkvæmd opinberra laga? Eru það ekki sömu lögin, sem ráðherrar og aðrir starfsmenn framkvæmdavaldsins eiga að vinna eftir? Örugglega er hér sem annars staðar tekist á um upplýsingu opinberra mála. Upplýsing mála er kjarnaatriði í allri laga- og réttarframkvæmd.

Málshöfðun, rekstur máls og uppkvaðning dóms byggist nánast alfarið á upplýsingu málsins. Lagaleg vafaatriði eiga jafnan að skipta litlu og séu þau til staðar í opinberu máli á almenni borgarinn að njóta vafans. Sé uppi verulegur lögfræðilegur vafi í mikilsverðum opinberum málum er það staðfesting um slaka löggjöf eða slaka réttarframkvæmd, nema hvoru tveggja sé.

Tekist er á um hvort hér eigi að ráða sérfræðiþekking, bæði fagleg í viðkomandi fagi, og lögfræðileg sérþekking, við opinber störf, eða geðþótti ráðherra. Nýleg skipun seðlabankastjóra er glöggt dæmi þar um.

Tekist er á um samfellu og samræmi í opinberri framkvæmd og þar með er tekist á um jafnrétti borgaranna. Er líklegt að alþingismennirnir sextíu og þrír, sem unnu að því, beint og óbeint, að koma í veg fyrir lögformlegt umhverfismat vegna Fljótsdalsvirkjunar, hafi tekið málið sömu tökum og Skipulagsstofnun og önnur opinber embætti, sem að málinu eiga að vinna lögum samkvæmt, hefðu gert? Það eru engin smámál sem framkvæmdavaldinu eru falin og tekist er á um. Reyndar mikilsverðustu mál, sem unnin eru utan heimila í landinu. Mál sem varða líf og heilsu fólks, menntun, samgöngur, tómstundir og alla atvinnustarfsemi. Einnig mál, sem varða öryggi einstaklinga og samfélagsins og skipulag þess.

Margvísleg og öflug upplýsingatæki

Starfsmenn íslenska framkvæmdavaldsins geta í einhverjum mjög takmörkuðum mæli og um skamman tíma (ekki marga áratugi), brotið lög og viðurkennd gildi til að þóknast ráðherrum sínum. Það verður samfélaginu dýrt og menn, sem í því standa, "brenna upp" fyrr en ella.

Íslenska samfélagið er ekki einangrað eyland. Um veigamikil svið viðskipta, annarra samskipta, svo sem í vísindum, listum, atvinnustarfsemi, stjórnarháttum og réttarfari, byggja Íslendingar á alþjóðlegum aðferðum og skuldbindingum. Aðferðum, sem krefjast víðtækrar upplýsingar til almennings, tækifæra manna til að tjá sig frjálslega og að taka þátt í ákvörðunum, bæði samfélagslegum og þeim, sem varða störf þeirra.

Fullburða menn með sérþekkingu og reynslu sætta sig ekki við að friðhelgir valdhafar taki af þeim ráðin og beiti geðþótta sínum. Menn þegja ekki lengi. Nýleg ævisaga Ólafs Ólafssonar, fyrrverandi landlæknis, staðfestir það. Af því leiðir að starfsmenn framkvæmdavaldsins munu sem aðrir vakna og sækja rétt sinn. Fari svo ólíklega að það takist ekki hér, til að mynda í máli eins og Vatneyrarmálinu, koma menn sér í burt. Þeir fara ef til vill til Kanaríeyja, en sennilega til stærri landa.

Og svo breytast aðstæður og hlutverk manna stundum skyndilega. Í hádegisfréttum RÚV 25. janúar 2000 var frá því sagt að forsætisráðherra lýðveldisins væri á alþjóðlegri ráðstefnu í Stokkhólmi til að vinna að upplýsingu á voðaverkum nasista gagnvart sex milljónum gyðinga á árunum fyrir og í seinni heimsstyrjöldinni.