Hvert stefnir skólakerfið?

„Framúrskarandi menntun alla ævi.“

Svo hljóða einkunnarorð menntastefnu íslenskra stjórnvalda, sem innleiða á í þremur áföngum, eða svokölluðum aðgerðaáætlunum, til ársins 2030. Stefnan byggist á þingsályktunartillögu Lilju Daggar Alfreðsdóttur þáverandi menntamálaráðherra, sem samþykkt var í mars 2021.

Stoðirnar sem menntastefnan hvílir á eru fimm talsins, þ.e. jöfn tækifæri fyrir alla, kennsla í fremstu röð, hæfni fyrir framtíðina, vellíðan í öndvegi og gæði í forgrunni. Gildi stefnunnar eru þrautseigja, hugrekki, þekking, hamingja og sjálfbærni.

Undirbúningur stefnunnar á rætur að rekja til ársins 2015 og í tilkynningu stjórnvalda frá 2021 segir að umfangsmikið samráð liggi að baki henni. Þar á meðal eru heimsóknir ráðherra til Parísar og Svíþjóðar, og tugir funda með fulltrúum stofnana, sveitarfélaga og skólasamfélagsins.

Þrátt fyrir margra ára undirbúning þótti Efnahags- og framfarastofnuninni (OECD) ýmsu ábótavant í stefnunni. Fögur orð um jöfnuð og vellíðan þóttu ekki nóg heldur þyrfti að skerpa markmiðin og skilgreina áherslusvið á borð við „þekkingu“ og „hugrekki“ betur.

Að mati OECD voru stefnumálin orðuð með mjög almennum hætti og í sumum tilvikum lá ekki fyrir hvaða stjórnvaldsaðgerðir þyrfti að ráðast í til að ná þeim fram. Þá þótti stofnuninni ekki ljóst hvernig árangurinn yrði mældur.

Engin könnunarpróf

Frá því að þingsályktunartillagan var samþykkt og menntastefnan tók gildi hafa engin samræmd könnunarpróf verið lögð fyrir íslensk grunnskólabörn. Niðurstöður úr PISA-könnuninni 2022 draga upp dökka mynd af menntakerfinu, en ekkert OECD-ríki féll jafn mikið á milli kannana og Ísland. Sýndu niðurstöðurnar m.a. að 40% 15 ára nemenda á Íslandi byggju ekki yfir grunnhæfni í lesskilningi.

Þrátt fyrir þessar niðurstöður hefur aðeins ein af þremur aðgerðaáætlunum menntastefnunnar verið kynnt en önnur aðgerðaáætlunin, sem átti að ná yfir tímabilið 2024-2027 og var ætlað að bregðast við niðurstöðum PISA 2022, hefur beðið kynningar í rúmt ár. Nú hafa íslenskir nemendur þreytt PISA-prófið að nýju án þess að ríkið hafi brugðist við síðustu niðurstöðum. Á meðan hafa þrír stjórnmálamenn gegnt embætti ráðherra menntamála.

Guðmundur Ingi Kristinsson, sá er fer fyrir málaflokknum í dag, hyggst bæta úr þessu í vikunni og kynna 2. aðgerðaáætlun menntastefnu stjórnvalda til ársins 2030. Hér eftir verður greint frá aðdraganda menntastefnunnar, farið yfir fyrstu aðgerðaáætlunina, drögin að 2. aðgerðaáætluninni rifjuð upp, og nýlegar ábendingar OECD til Íslands reifaðar.

Umfangsmikill undirbúningur

Eins og fyrr segir byggist menntastefnan á þingsályktunartillögu sem Lilja Dögg Alfreðsdóttir, þáverandi mennta- og menningarmálaráðherra, mælti fyrir haustið 2020 og fékk samþykkta 2021.

Vinnan við stefnuna hófst þó mikið fyrr en hún á rætur að rekja til ársins 2015 þegar greining á framkvæmd stefnu um menntun fyrir alla, eða menntun án aðgreiningar, hófst. Evrópumiðstöð um nám án aðgreiningar og sérþarfir gerði í kjölfarið úttekt á íslenska menntakerfinu. Miðstöðin komst m.a. að því að efna þyrfti til víðtækrar umræðu um hvernig best yrði staðið að menntun fyrir alla. Í framhaldinu var yfirlýsing um samstarf við langtímaþróun menntastefnu á Íslandi undirrituð.

Vorið 2018 fundaði Lilja Dögg með Ángel Gurría framkvæmdastjóra OECD og Andreas Schleicher yfirmanni menntamála í höfuðstöðvum stofnunarinnar í París. Síðar sama ár fundaði Lilja með sérfræðingum OECD á sviði menntamála í París.

Veturinn 2018/2019 var svo haldin fundaröð víða um landið með fulltrúum skólasamfélagsins, sveitarstjórnum og öðrum hagaðilum sem liður í mótun menntastefnunnar.

Samtals var 41 fundur haldinn. 18 með forsvarsmönnum sveitarfélaga og ábyrgðaraðilum mennta-, félags- og heilbrigðismála, fulltrúum frá Kennarasambandi Íslands, Skólameistarafélagi Íslands, Menntamálastofnun, Heimili og skóla, kennaramenntunarstofnunum og fólki úr stýrihópi um eftirfylgni úttektar um menntun fyrir alla.

Þá voru 23 fundir haldnir með fulltrúum leik-, grunn- og framhaldsskóla, frístundaþjónustu, foreldrum, skólaþjónustu, skólaskrifstofu, félagsþjónustu og heilsugæslu.

Drög menntastefnunnar voru birt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda veturinn 2019/2020. Í byrjun árs 2020 fór Lilja ásamt hagsmunaaðilum í heimsókn til Svíþjóðar til að kynnast menntaumbótum þar. Í skjali menntamálaráðuneytisins um menntastefnuna segir að skipulagðar hafi verið heimsóknir í sænsku menntamálastofnunina, námsmatsstofnunina og í einn grunnskóla. Vorið 2020 leitaði Ísland svo eftir formlegu samstarfi OECD vegna vinnu við menntastefnuna. Átti OECD að rýna þingsályktunartillöguna og veita ráðgjöf um innleiðingu út frá matslíkani OECD.

Áður en skýrsla stofnunarinnar lá fyrir var þingsályktunartillaga um menntastefnuna samþykkt á Alþingi í mars 2021.

„Markmið menntastefnu er að veita framúrskarandi menntun í umhverfi þar sem allir geta lært og allir skipta máli. Skýr stefna um forgangsröðun í þágu menntunar og þekkingarsköpunar eykur lífsgæði og verðmætasköpun,“ segir í kynningu ráðuneytisins.

Óskýrar umbætur

Sumarið 2021 birtist 55 blaðsíðna skýrsla OECD um menntastefnuna.

Stofnunin lítur svo á að framtíðarsýn íslenskra stjórnvalda felist í einkunnarorðunum „Framúrskarandi menntun alla ævi“. Í skýrslunni segir að við fyrstu sýn virðist þessi sýn sem menntayfirvöld hafa mótað samræmast því markmiði að leysa aðkallandi viðfangsefni á Íslandi. Vandamálið sé aftur á móti að ekki sé að fullu ljóst að hvaða umbótum eða breytingum Íslendingar geti unnið á grundvelli þessarar sýnar. Þá sé óljóst hvernig framtíðarsýninni sé ætlað að nýtast sem leiðarvísir fyrir frekari vinnu við stoðirnar, áherslusviðin og megináherslurnar í stefnunni.

„Hér er um afar mikilvægt atriði að ræða vegna þess að einn tilgangur stefnumörkunarskjals er einmitt að þjóna sem slíkur leiðarvísir við gerð innleiðingaráætlunar,“ segir m.a. í skýrslunni. „Stuðla má að raunhæfari innleiðingu menntastefnunnar með því að setja framtíðarsýn hennar fram sem skýr viðbrögð við vel skilgreindum vandamálum eða þörfum.“

Hvað varðar stoðirnar fimm sem menntastefnan byggist á segir OECD þær almennt falla vel að helstu vandamálunum sem við er að glíma í íslensku menntakerfi skv. greiningu stjórnvalda. Aftur á móti séu stefnumálin orðuð með almennum hætti og stundum sé óljóst hvaða stjórnvaldsaðgerðir þurfi að ráðast í til að koma þeim fram.

„Við undirbúning innleiðingarinnar væri almennt gagnlegt að huga að því á ný hversu vel megináherslurnar og áherslusviðin samræmast brýnustu úrlausnarefnunum, ákveða forgangsröð þeirra og gera þau markvissari og semja síðan innleiðingaráætlun á grundvelli aðgerða sem beita má til að ná fram þessum áherslum, ásamt því að tryggja fullnægjandi fjárframlög og önnur aðföng til þessarar vinnu,“ segir í skýrslunni.

OECD segir samráðsferlið við undirbúning menntastefnunnar hafa einkennst af ósamstæðum aðgerðum og sumum hagaðilum hafi þótt skorta skýrar tímasetningar, samræmi í ákvörðunum og eftirfylgni.

Þá bendir stofnunin einnig á að lítil miðstýring sé í íslensku menntakerfi í samanburði við önnur aðildarríki stofnunarinnar, því þurfi innleiðing menntastefnunnar að byggjast á áætlun sem henti valddreifðu kerfi. Gagnsæi skorti um framkvæmdina og innleiðing markaðrar stefnu sé ekki tekin nægilega föstum tökum.

„Viðmælendur OECD nefndu að markaða stefnu þyrfti að útfæra á nákvæmari og skýrari hátt (þó ekki svo nákvæmlega að allt svigrúm við framkvæmd hennar væri úr sögunni). Þeir sögðust ekki skilja fyllilega tilgang stefnunnar, markmiðin sem stefnt væri að eða hvernig árangur af stefnunni yrði mældur. Þá kom fram að ráðuneytið þyrfti að taka að sér hlutverk samræmingaraðila og finna rétta jafnvægið milli stuðnings frá ríkinu og útfærslunnar í hverju sveitarfélagi og skóla. Íslensk stjórnvöld mættu íhuga að gera þessa nálgun við innleiðingu, sem er í notkun í reynd, að formlegri aðferð og tryggja um leið að allir hagaðilar geri sér grein fyrir henni og skilji hlutverk sitt í henni.“

OECD hvatti auk þess íslensk stjórnvöld m.a. til að þróa árangursmælikvarða til að meta árangurinn af innleiðingunni.

Lítil forgangsröðun og áætlunin óreiðukennd

Í september 2021 var fyrsta aðgerðaáætlun menntastefnunnar birt. Byggðist áætlunin á níu meginaðgerðum sem sagðar eru snerta á öllum fimm stoðum menntastefnunnar.

Aðgerðirnar níu eru eftirfarandi: Heildstæð skólaþjónusta byggð á þrepaskiptum stuðningi sem styður við nám og farsæld barna og ungmenna, skólaþróun um land allt, markviss stuðningur við nemendur með fjölbreyttan tungumála- og menningarbakgrunn, fjölgun kennara með leyfisbréf, hæfni fagstétta í skólastarfi, gagnrýnin hugsun, sköpun og skilningur, mótun hæfnistefnu Íslands í virku samráði, raddir unga fólksins – virkt nemendalýðræði á öllum skólastigum, og vönduð náms- og kennslugögn fyrir allt menntakerfið.

Í skýrslu ráðuneytisins um aðgerðirnar eru helstu verkþættir hverrar aðgerðar útskýrðir aðeins nánar. Ekki er þó að sjá skýr mælanleg markmið með hverri aðgerð og oft er enginn tímarammi nefndur.

Í nóvember 2022 rituðu þau Hermína Gunnþórsdóttir og Ingólfur Ásgeir Jóhannsson grein í Skólaþræði, tímariti samtaka áhugafólks um skólaþróun, þar sem þau rýndu í aðgerðaáætlunina. Í greininni segja þau áætlunina óreiðukennda. Þau lýsa henni sem safni aðgerða og verkþátta sem sé lítið sem ekkert forgangsraðað eða sett í samhengi við önnur gildandi stefnuskjöl. Þau segja enga augljósa heildarstefnu einkenna aðgerðirnar.

„Þegar á heildina er litið virðist meirihluti aðgerðanna lúta að umbótum á kerfinu, en ekki að vinnu innan skólanna og í því ljósi má velta fyrir sér hvernig stefnan á að hafa áhrif á nám nemenda,“ segir jafnframt í greininni.

Þá kemur fram að á málþingi um menntastefnuna sem haldið var í október 2022 hafi komið fram að aðgerðaáætlunin hefði verið unnin undir tímapressu. Hún hefði verið kynnt 15. september 2021 en nokkrum dögum síðar voru þingkosningar haldnar.

Samkvæmt því sem menntamálaráðuneytið lagði upp með á sínum tíma ætti fyrsta innleiðingartímabil menntastefnunnar, aðgerðaáætlun fyrir árin 2021-2024, að vera runnið sitt skeið.

Ásmundur Einar Daðason, fyrrverandi mennta- og barnamálaráðherra, hugðist kynna aðgerðaáætlun fyrir tímabilið 2023-2027, til samráðs 21. júní í fyrra.

Í september voru óljós drög að aðgerðunum kynnt á menntaþingi með fulltrúum úr skólasamfélaginu.

Þriðji ráðherrann kynnir aðgerðir

Lokaútgáfa aðgerðaáætlunarinnar beið birtingar þar sem þinggestir áttu að veita endurgjöf sem nýta átti til að fullmóta aðgerðirnar.

Ásmundur náði að leggja lokahönd á aðgerðirnar sama haust, samkvæmt upplýsingum frá ráðuneytinu, en vegna kosninga sem Bjarni Benediktsson þáverandi forsætisráðherra boðaði til þótti frekar við hæfi að bíða. Var það gert til að gefa nýjum ráðherra og nýrri ríkisstjórn tækifæri til að fara yfir og laga aðgerðaáætlunina að sínum áherslum.

Ásthildur Lóa Þórsdóttir fékk það verkefni í desember þegar hún tók við ráðherrastólnum. Í febrúar sagði hún að aðgerðirnar yrðu kynntar fljótlega. Hún gat þó ekki gefið upp nákvæma dagsetningu. Það tókst þó ekki fyrir 20. mars en það var á þeim degi sem Ásthildur Lóa sagði af sér embættinu.

Guðmundur Ingi tók við ráðherrastólnum örfáum dögum síðar. Í samtali við mbl.is í apríl sagðist hann vera að kynna sér aðgerðirnar.

Gat hann heldur ekki gefið upp hvenær þær yrðu kynntar. Þann 18. júní sendu mbl.is og Morgunblaðið fyrirspurn á mennta- og barnamálaráðuneytið um hvenær aðgerðirnar yrðu kynntar. Svarið barst 25. júní en þann sama dag gaf ráðuneytið jafnframt út tilkynningu þar sem fram kom að aðgerðaáætlunin yrði birt í þessari viku.

Degi síðar, 26. júní, kom út önnur skýrsla OECD. Athygli vekur að í skýrslunni, sem fjallaði um stoðir íslensks efnahagslífs, var m.a. sérstaklega fjallað um menntamál. Lagði stofnunin m.a. áherslu á umbætur í grunnskólakerfinu með upptöku samræmds námsmats, markvissari aðalnámskrá, betri kennslu, áherslu á íslenskukennslu barna af erlendum uppruna, auknum tíma kennara í kennslustofum, takmörkun á notkun snjalltækja í skólum og að tekið yrði mið af niðurstöðum samræmds námsmats við innritun í framhaldsskóla.

Í viðtali við mbl.is fagnaði Guðmundur Ingi ábendingum stofnunarinnar. „Þeir eru að tikka í öll þau box sem við erum einmitt með, sum málin eru komin vel á veg, önnur eru í vinnslu. Við erum til dæmis að gera breytingar á menntakerfinu. Það er menntastefna stjórnvalda sem ávarpar þessa þætti og aðra og nýtast þessar ábendingar mjög vel í því samhengi,“ fullyrti hann.