Pistlar:
Sigurður Már Jónsson (sigurdurmar.blog.is)
Opnir kranar ríkisins
Um það bil 46% af vergri landsframleiðslu fer í gegnum endurúthlutunarkerfi hins opinbera. Með öðrum orðum, nánast önnur hver króna sem verður til í hagkerfinu er sótt í gegnum skattkerfið og endurúthlutað aftur í gegnum fjárlög ríkis og sveitarfélaga. Það segir sig sjálft að þessari millifærslu fylgir nokkur kostnaður en getum við haft einhverja tryggingu fyrir því að þessum fjármunum sé betur varið í gegnum sameiginlega sjóði en ef eigendur peninganna væru að nota þá sjálfir? Nú gæti einhver sagt að ríki og sveitarfélög sinni ýmsum grunnþörfum samfélagsins, svo sem þegar kemur að menntun, heilbrigði og löggæslu. Vissulega, en fjármununum er einnig varið í ýmislegt annað sem getur verið umdeilanlegt. Á það erum við stöðugt minnt þegar Alþingi situr en það hefur fjárveitingavaldið.
Það er fróðlegt að fylgjast með rannsóknum á vegum Samtaka skattgreiðenda sem undanfarið hafa verið að framkvæma sjálfstæða skoðun á ríkisreikningi og bókhaldi ríkisins. Það verður að segjast eins og er að þar eru farnar að birtast sláandi niðurstöður sem í senn sýna litla virðingu fyrir skattpeningum eða lögbundnum verkferlum. Og í stað opinna reikninga er nær að tala um opna krana!
Einu sinni inn á fjárlög og leiðin er greið
Fyrir stuttu var ViðskiptaMogginn með viðtal við Álfrúnu Tryggvadóttur, hagfræðing hjá Efnahags- og framfarastofnun Evrópu, OECD, þar sem hún ræddi meðal annars fjárlagagerð og þá sjálfvirkni sem þar er stundum að finna. Hagræðing í opinberum rekstri hefur verið Álfrúnu hugleikin síðastliðin fimmtán ár enda hefur hún komið að ýmsum verkefnum á því sviði, bæði hér heima og erlendis.
Vegna starfa sinna hefur Álfrún skoðað aðferðafræði við fjárlagagerð og sagði að við blasti að vandinn við hana sé einkum sá að þar sé oftast verið að skoða viðbætur við síðustu fjárlög frekar en að skoða það fjármagn sem er fyrir hendi og forgangsraða og finna svigrúm innan þeirra. „Menn hafa ekki verið að hætta einu verkefni til að setja fé í annað, heldur er verið að bæta við útgjaldagrunninn. Þau verkefni sem fara inn á fjárlög fara sjaldnast aftur út af þeim. Það vantar sárlega útgjaldagreiningu í áætlanagerðina á Íslandi, sem virðist oft vera á sjálfstýringu,“ sagði Álfrún og benti á að það sé heilbrigt fyrir hið opinbera að stunda útgjaldagreiningar.
Opinn krani til kvikmyndagerðar
Spurð um dæmi úr vinnu hennar í fjármálaráðuneytinu á sínum tíma nefnir Álfrún endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar. „Við greindum endurgreiðslukerfið og fundum hagræðingarmöguleika þar. Endurgreiðslurnar samræmast illa svokallaðri rammafjárlagagerð því það má segja að þar sé á ferðinni opinn krani,“ útskýrir Álfrún en met var slegið á síðasta ári í endurgreiðslum vegna kvikmyndagerðar þegar þær námu rúmum sex milljörðum króna.
Álfrún segir að tilgangur laga um endurgreiðslurnar hafi verið að efla kvikmyndageirann á Íslandi. Einnig hafi verkefnin þótt góð landkynning. „Það var örugglega mikil þörf á þessu á sínum tíma en ég held að bransinn sé á miklu betri stað í dag. Og ekki virðist vanta ferðamenn. Þess vegna spurðum við okkur hvort enn væri þörf fyrir þetta fyrirkomulag í raun og veru,“ spyr Álfrún núna.
Hugmyndafræðin í þessu verkefni var að ef það næðist hagræðing innan endurgreiðslukerfisins gæti ráðherra ráðstafað peningunum til annarra forgangsverkefna í ráðuneytinu, að sögn Álfrúnar. „Þarna yrðu sparaðir peningar til að nota í aðra þarfari hluti,“ hefur Morgunblaðið eftir henni. Þess má geta að 60% af því sem ný ríkisstjórn ætlar að sækja í gegnum nýja skatta á útgerðina myndu fara til kvikmyndagerðar.
Agaleysi í áætlanagerð
Aðspurð segir Álfrún að visst agaleysi hafi ríkt á þessu sviði á Íslandi og stöðugleika skorti. „Ef maður horfir á lönd eins og Danmörku, Svíþjóð og Holland þá er meiri agi þar í áætlanagerðinni. Ef ráðuneyti til dæmis biður um fjármagn sem rúmast ekki innan útgjaldaramma er miklu frekar ætlast til þess hagrætt sé á móti og að fjárheimildir sem eru til staðar séu nýttar.“
Álfrún segir málefnið ofarlega á baugi í flestum löndum heims um þessar mundir. „Við erum að vinna með fjöldamörgum þjóðum. Það eru allir í þessum pælingum núna. Opinber útgjöld hafa aukist mikið síðastliðin ár, og nú er verið að reyna að vinda ofan af því,“ segir Álfrún í Morgunblaðsviðtalinu.
Hún segir að margar þjóðir noti í samstarfi við OECD svokallaðar útgjaldagreiningar (e. spending review) til að ná tökum á ríkisfjármálunum. „Það var gerð tilraun til að innleiða þetta verklag á Íslandi á árunum 2017 til 2019 þegar ég vann í fjármálaráðuneytinu. Það hlaut ekki mikinn hljómgrunn, kannski vegna þess að efnahagsástandið var miklu betra þá og kallaði ekki eins mikið á hagræðingu og síðar varð. Hvatinn til að spara var ekki eins sterkur.“
Vantar að forgangsraða
Álfrún segir vandann við fjárlagagerð vera einkum þann að þar sé oftast verið að skoða viðbætur við síðustu fjárlög frekar en að skoða það fjármagn sem er til staðar og forgangsraða og finna svigrúm innan þeirra. „Menn hafa ekki verið að hætta einu verkefni til að setja fé í annað, heldur er verið að bæta við útgjaldagrunninn. Þau verkefni sem fara inn á fjárlög fara sjaldnast aftur út af þeim. Það vantar sárlega útgjaldagreiningar í áætlanagerðina á Íslandi sem virðist oft vera á sjálfstýringu.“
Þegar verklag við útgjaldagreiningar er innleitt er útgjaldagrunnurinn kerfisbundið skoðaður með það að markmiði að finna hagræðingu sem kemur sér ekki illa fyrir samfélagið. Það er fróðlegt að setja vangaveltur Álfrúnar í samhengi við hagræðingarátak ríkisstjórnar Kristrúnar Frostadóttur sem reyndist því miður meiri sýndarmennska en að þar lægi að baki alvara.
OECD gerir reglulegar kannanir meðal aðildarþjóða þar sem lönd eru spurð hvar þau standi í hagræðingarmálum. Svar Íslands er að sögn Álfrúnar jafnan á þá lund að einhver vinna sé í gangi. „Ég veit ekki alveg hver staðan er í dag. En auðvitað er nýbúið að segja frá hagræðingartillögum ríkisstjórnarinnar sem þjóðin tók þátt í að móta. Ég hef ekki heyrt af neinu öðru ríki sem hefur beðið almenning um hagræðingartillögur í ríkisrekstri. Ég veit ekki hverju svona víðtækt samráð skilar en ég vona að sjálfsögðu að þetta leiði til hagræðingar sem skilar sér í áætlanagerðina.“
Kerfisbundnar hagræðingar bestar
Álfrún segir að Danmörk og Holland séu dæmi um lönd sem lengi hafa notað útgjaldagreiningar með góðum árangri. „Ég er ekki að segja að þetta sé töfralausn en ef þetta er gert kerfisbundið þá færðu á endanum miklu hagkvæmari ríkisfjármál. Á Íslandi hefur sögulega séð verið svolítið hringl í útgjaldamálunum, þó svo að breytingar á ramma um opinber fjármál sem lög um opinber fjármál höfðu í för með sér hafi haft góðar breytingar í för með sér.“
Íslandi er þó ekki alls varnað að mati Álfrúnar og margt er jákvætt. „Þar má nefna að samræðan er oft góð innan kerfisins og milli ráðherra, kannski vegna smæðar landsins og styttri boðleiða. Þingleg umræða um fjárlög er einnig góð á Íslandi. Í Danmörku hafa forsætisráðherra og fjármálaráðherra verið úr sama flokki að mestu leyti síðan 1984 og það getur auðveldað samtalið í kringum hagræðingarmál. Þetta hefur ekki verið raunin á Íslandi undanfarin ár en það þarf að sjálfsögðu að ríkja þverpólitískur stuðningur um þessi mál.“
Eftir fjármálahrunið 2008 var ráðist í snarpan niðurskurð á Íslandi. „Það var hins vegar ekki mikil greining þar á bak við og þá getur verið hætta á að niðurskurður komi aftan að fólki. Ef skýrar greiningar liggja að baki hagræðingartillögum er líklegra að verið sé að skera niður á sviðum sem koma sér ekki illa fyrir grunninnviði samfélagsins,“ sagði Álfrún.
