Hringl í útgjaldamálunum á Íslandi

Hagræðing í opinberum rekstri hefur verið Álfrúnu Tryggvadóttur, hagfræðingi hjá Efnahags- og framfarastofnun Evrópu, OECD, mjög hugleikin síðastliðin fimmtán ár.

Hún segir málefnið ofarlega á baugi í flestum löndum heims um þessar mundir. „Við erum að vinna með fjöldamörgum þjóðum. Það eru allir í þessum pælingum núna. Opinber útgjöld hafa aukist mikið síðastliðin ár, og nú er verið að reyna að vinda ofan af því,“ segir Álfrún í samtali við Morgunblaðið.

Hún segir að margar þjóðir noti í samstarfi við OECD svokallaðar útgjaldagreiningar (e. spending review) til að ná tökum á ríkisfjármálunum. „Það var gerð tilraun til að innleiða þetta verklag á Íslandi á árunum 2017 til 2019 þegar ég vann í fjármálaráðuneytinu. Það hlaut ekki mikinn hljómgrunn, kannski vegna þess að efnahagsástandið var miklu betra þá og kallaði ekki eins mikið á hagræðingu og síðar varð. Hvatinn til að spara var ekki eins sterkur.“

Hún segir vandann við fjárlagagerð vera einkum þann að þar sé oftast verið að skoða viðbætur við síðustu fjárlög frekar en að skoða það fjármagn sem er til staðar og forgangsraða og finna svigrúm innan þeirra. „Menn hafa ekki verið að hætta einu verkefni til að setja fé í annað, heldur er verið að bæta við útgjaldagrunninn. Þau verkefni sem fara inn á fjárlög fara sjaldnast aftur út af þeim. Það vantar sárlega útgjaldagreiningar í áætlanagerðina á Íslandi sem virðist oft vera á sjálfstýringu.“

Aðspurð segir Álfrún að visst agaleysi hafi ríkt á þessu sviði á Íslandi og stöðugleika skorti. „Ef maður horfir á lönd eins og Danmörku, Svíþjóð og Holland þá er meiri agi þar í áætlanagerðinni. Ef ráðuneyti t.d. biður um fjármagn sem rúmast ekki innan útgjaldaramma er miklu frekar ætlast til þess hagrætt sé á móti og að fjárheimildir sem eru til staðar séu nýttar.“

Þegar verklag við útgjaldagreiningar er innleitt er útgjaldagrunnurinn kerfisbundið skoðaður með það að markmiði að finna hagræðingu sem kemur sér ekki illa fyrir samfélagið.

Opinn krani

Spurð um dæmi úr vinnu hennar í fjármálaráðuneytinu á sínum tíma nefnir Álfrún endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar. „Við greindum endurgreiðslukerfið og fundum hagræðingarmöguleika þar. Endurgreiðslurnar samræmast illa svokallaðri rammafjárlagagerð því það má segja að þar sé á ferðinni opinn krani,“ útskýrir Álfrún en met var slegið á síðasta ári í endurgreiðslum vegna kvikmyndagerðar þegar þær námu rúmum sex milljörðum króna.

Álfrún segir að tilgangur laga um endurgreiðslurnar hafi verið að efla kvikmyndageirann á Íslandi. Einnig hafi verkefnin þótt góð landkynning. „Það var örugglega mikil þörf á þessu á sínum tíma en ég held að bransinn sé á miklu betri stað í dag. Og ekki virðist vanta ferðamenn. Þess vegna spurðum við okkur hvort enn væri þörf fyrir þetta fyrirkomulag í raun og veru.“

Hugmyndafræðin í þessu verkefni var að ef það næðist hagræðing innan endurgreiðslukerfisins gæti ráðherra ráðstafað peningunum til annarra forgangsverkefna í ráðuneytinu, að sögn Álfrúnar. „Þarna yrðu sparaðir peningar til að nota í aðra þarfari hluti.“

OECD gerir reglulegar kannanir meðal aðildarþjóða þar sem lönd eru spurð hvar þau standi í hagræðingarmálum. Svar Íslands er að sögn Álfrúnar jafnan á þá lund að einhver vinna sé í gangi. „Ég veit ekki alveg hver staðan er í dag. En auðvitað er nýbúið að segja frá hagræðingartillögum ríkisstjórnarinnar sem þjóðin tók þátt í að móta. Ég hef ekki heyrt af neinu öðru ríki sem hefur beðið almenning um hagræðingartillögur í ríkisrekstri. Ég veit ekki hverju svona víðtækt samráð skilar en ég vona að sjálfsögðu að þetta leiði til hagræðingar sem skilar sér í áætlanagerðina.“

Vinnur með Síle

Álfrún vinnur með ríkisstjórnum víða um heim við að innleiða útgjaldagreiningar og var í Síle á dögunum. „Við höfum unnið með Síle síðan þar kom inn nýr fjármálaráðherra árið 2022. Hann hefur lagt áherslu á að taka á þessum málum. Hann vill ná að ráðstafa betur þeim peningum sem eru til staðar.“

Verkefnið í Síle felst í viðtölum við fólk í kerfinu og greiningu vandamála og tækifæra. „Svo höldum við vinnustofur þar sem við byggjum upp þekkingu í kerfinu og skilum svo skýrslu að lokum. Þetta eru oft u.þ.b. tveggja ára verkefni. Ég er enn að bíða eftir símtalinu frá Íslandi,“ segir Álfrún og hlær.

Spurð um dæmi um lönd sem hafi ráðist í velheppnuð verkefni með aðstoð OECD nefnir Álfrún Þýskaland og Grikkland. „Við höfum unnið lengi með Grikklandi að umbótum í ríkisfjármálum og einnig með Þýskalandi að því að innleiða útgjaldagreiningar.“

Dæmi um land sem er að gera áhugaverða hluti í þessum málum er líka Kanada. „Þau nota svona verklag þegar efnahagsástandið er erfitt. Eftir fjármálahrunið 2008 fóru þau í stórar útgjaldagreiningar og náðu fram mikilli hagræðingu. Þau eru að gera þetta aftur núna og eru að fara í gegnum öll útgjöld til að ná fram hagræðingu á kerfisbundinn hátt.“

Enn annað dæmi sem Álfrún nefnir er Noregur. „Þar tóku þau vegagerðina í gegn og náðu fram töluverðum sparnaði.“

Eins og Álfrún bendir á þá hafa útgjöld til varnarmála í Evrópu aukist mikið undanfarið. „Nú þurfa lönd einmitt að spyrja sig hvar er hægt að hagræða á móti. Það eru ekki endalausir möguleikar á tekjuhliðinni, þ.e. að hækka skatta eða taka lán, til að mæta auknum útgjöldum.“

Ekki töfralausn

Álfrún segir að Danmörk og Holland séu dæmi um lönd sem lengi hafa notað útgjaldagreiningar með góðum árangri. „Ég er ekki að segja að þetta sé töfralausn en ef þetta er gert kerfisbundið þá færðu á endanum miklu hagkvæmari ríkisfjármál. Á Íslandi hefur sögulega séð verið svolítið hringl í útgjaldamálunum, þó svo að breytingar á ramma um opinber fjármál sem lög um opinber fjármál höfðu í för með sér hafi haft góðar breytingar í för með sér.“

Íslandi er þó ekki alls varnað að mati Álfrúnar og margt er jákvætt. „Þar má nefna að samræðan er oft góð innan kerfisins og milli ráðherra, kannski vegna smæðar landsins og styttri boðleiða. Þingleg umræða um fjárlög er einnig góð á Íslandi. Í Danmörku hafa forsætisráðherra og fjármálaráðherra verið úr sama flokki að mestu leyti síðan 1984 og það getur auðveldað samtalið í kringum hagræðingarmál. Þetta hefur ekki verið raunin á Íslandi undanfarin ár en það þarf að sjálfsögðu að ríkja þverpólitískur stuðningur um þessi mál.“

Eftir fjármálahrunið 2008 var ráðist í snarpan niðurskurð á Íslandi. „Það var hins vegar ekki mikil greining þar á bak við og þá getur verið hætta á að niðurskurður komi aftan að fólki. Ef skýrar greiningar liggja að baki hagræðingartillögum er líklegra að verið sé að skera niður á sviðum sem koma sér ekki illa fyrir grunninnviði samfélagsins.“

Myndi ESB-aðild breyta einhverju fyrir okkur, gera okkur agaðari kannski?

„Nei, ég held að það myndi ekki hjálpa í þessu. Ég held að við getum gert þetta mjög vel á Íslandi ef við leggjum okkur fram. Það eina sem vantar er að keyra á þetta verkefni og vinna það vel.“

Donald Trump Bandaríkjaforseti fékk ríkasta mann heims, Elon Musk, til að stjórna nýrri hagræðingarstofnun Bandaríkjanna, DOGE. Hvernig líst Álfrúnu á það framtak?

„Ég er nú ekki hlynnt verklaginu sem þar er notað þó það sé auðvitað ekkert vitlaust að huga að aukinni hagræðingu í ríkisrekstri í Bandaríkjunum eins og öðrum löndum. Þarna mætti samt útfæra hlutina mun betur. Það er auðvelt að skjóta sig í fótinn og láta hagræðinguna koma í bakið á sér ef lítil eða engin greining liggur að baki þessum hagræðingum.“

Álfrún leiddi nýlega fund í París þar sem hundrað manns komu saman til að ræða hagræðingaraðgerðir í opinbera geiranum. „Það þarf skýrt verklag um þessi mál á Íslandi og að ná að útskýra fyrir fólki að hagræðingaraðgerðir séu heilbrigður hluti af ríkisrekstrinum. Það þurfi að nýta peningana betur. Það sem er samt jákvætt í samræðunni á Íslandi í dag er að fólk virðist vera meira til í að kjósa flokk sem er til í að ráðast í niðurskurð heldur en einhvern sem vill fara að ausa fé í allar áttir,“ segir Álfrún að lokum.